II OW 32/13

Dnia 27 czerwca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary /spr./ sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Starosty L. z dnia 20 marca 2013 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Mazowieckim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego a Starostą L. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania pisma S. K. z dnia 30 listopada 2012 r. postanawia oddalić wniosek Pismem z dnia 20 marca 2013 r., skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Starosta L. wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Mazowieckim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w sprawie rozpatrzenia skargi S. K. wniesionej w dniu 30 listopada 2012 r. Z przedstawionego w uzasadnieniu powyższego wniosku stanu faktycznego wynika, że w związku z pożarem w dniu [...] marca 2012 r. w budynku mieszkalnym w zabudowie szeregowej w S. przy ul. S. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego tego obiektu, które zakończyło się wydaniem decyzji administracyjnej Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nakazującej rozbiórkę budynku. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się będący stroną postępowania S. K., który wniósł odwołanie od decyzji do Mazowieckiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie, przed którym toczy się postępowanie odwoławcze, przedłużone postanowieniem Nr [...] ze względu na skomplikowanie sprawy i koniecznością sporządzenia ekspertyzy rzeczoznawcy budowlanego. W dniu 30 listopada 2012 r. do Starosty L. wpłynął wniosek S.K. o pilną interwencję w związku z działaniami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. tj. podjęcia pilnych działań przez Starostę w celu "zapobieżenia dalszym bezprawnym działaniom Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. w sprawie [...]". W ww. wniosku S.K. wskazał, że oczekuje iż Starosta zleci przeprowadzenie kontroli w podległej mu jednostce organizacyjnej na podstawie art. 35 ust. 3 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym oraz w wypadku potwierdzenia występujących tam nieprawidłowości, odwoła Kierownika Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L., w oparciu o zapisy art. 35 ust. 3 pkt 1 wymienionej ustawy. Jako uzasadnienie wniosku wskazał nieprawidłowości, które jego zdaniem wystąpiły w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Powyższy wniosek Starosta L. zakwalifikował jako skargę, mając na uwadze przepis art. 222 k.p.a., który stanowi że o tym, czy pismo jest skargą albo wnioskiem, decyduje treść pisma a nie jego forma zewnętrzna. Zdaniem Starosty, z treści wniesionego wniosku wynika, że stanowi on skargę na działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L., który w prowadzonym postępowaniu dopuścił się, według skarżącego, licznych nieprawidłowości i w związku z tym skarżący żąda interwencji organu nadzorującego. Organ ten według Starosty został błędnie wskazany. Uznając zatem, że skarga dotyczy organu administracji rządowej, na podstawie art. 229 pkt 7 k.p.a. Starosta L. pismem z dnia 7 grudnia 2012 r. przekazał skargę do załatwienia Mazowieckiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Wskazał przy tym, że zgodnie z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), organ ten jest organem wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Starosta uznał, że nie posiada kompetencji do prowadzenia kontroli postępowań administracyjnych prowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ponieważ przepis art. 35 ust. 3 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym uprawniający Starostę do zlecenia w uzasadnionych przypadkach kontroli w powiatowych służbach, inspekcjach i strażach, nie uprawnia starosty do kontroli postępowań merytorycznych powiatowego inspektora, ponieważ przepisy prawa budowlanego właściwym organem w tych sprawach ustanowiły wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego. Pismem z dnia 31 stycznia 2013 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Staroście wniosek S.K. z dnia 30 listopada 2012 r. jako organowi właściwemu do jego rozpatrzenia. Zdaniem Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego S.K. w ww. wniosku wprost wnosi o przeprowadzenie przez Starostę kontroli w podległej mu powiatowej jednostce organizacyjnej oraz w razie stwierdzenia tam nieprawidłowości wnosi o odwołanie kierownika tej jednostki w oparciu o art. 35 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym. W związku z powyższym w niniejszej sprawie nie ma zastosowania powołany przez Starostę art. 229 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Starosty, starosta, będący zgodnie z art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane organem administracji architektoniczno-budowlanej kontrolowanym przez organy nadzoru budowlanego, nie może być jednocześnie organem nadzorującym i kontrolującym organy tego nadzoru tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego otrzymywał zlecenia przeprowadzenia kontroli Starosty jako organu administracji architektoniczno-budowlanej. Zdaniem Starosty obydwa te organy nie mogą się nawzajem kontrolować. W związku z powyższym Starosta podtrzymał swoje stanowisko, że nie posiada kompetencji do rozpatrzenia skargi S. K., a właściwym organem w tej sprawie jest zgodnie z art. 229 pkt 7 k.p.a. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który w myśl art. 234 pkt 1 k.p.a. powinien skargę, jako wniesioną przez stronę, rozpatrzyć w toku postępowania odwoławczego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej p.p.s.a.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a., sądy administracyjne rozpoznają spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny o którym mowa w art. 4 wskazanej wyżej ustawy należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, jest właściwy do rozstrzygania sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych. W niniejszej sprawie do rozstrzygnięcia przedstawiony został spór pomiędzy Starostą L. i Mazowieckim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego i jest to spór negatywny, bowiem żaden z organów nie uważa się za właściwy do rozpatrzenia wniosku S. K. z dnia 30 listopada 2012 r. Wskazać jednak należy, że o sporze o właściwość (sporze kompetencyjnym) możemy mówić jedynie wówczas, gdy pomiędzy organami istnieje rozbieżność stanowisk, co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej, zaś stan faktyczny jak i prawny sprawy pozostają niesporne. W sytuacji, gdy pomiędzy organami nie ma zgody, co do oceny stanu faktycznego i w oparciu o jakie przepisy (prawa materialnego) należy rozstrzygnąć daną sprawę, nie ma tożsamości sprawy. Trudno więc mówić o sporze kompetencyjnym, kiedy dwa organy odnoszą się w rzeczywistości do dwu różnych spraw, chociaż dotyczących tej samej strony. Taki spór kompetencyjny należy ocenić jako pozorny, gdyż nie ma tu rozbieżności stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, a istnieje rozbieżność poglądów co do istoty sprawy. Dopóki nie nastąpi pomiędzy organami uzgodnienie stanowisk co do istoty sprawy (dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i ustalenie jakie przepisy mają zastosowanie w sprawie), nie można mówić o sporze kompetencyjnym (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2003 r., sygn. akt IV SA 3955/02, niepubl. oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2007 r., sygn. akt II OW 25/07, LEX nr 384675). Wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, czy też sporu kompetencyjnego musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, aby można precyzyjnie określić przedmiot sprawy. Ustalenie stanu faktycznego i określenie przedmiotu sprawy należy do organów administracji publicznej (art. 7 k.p.a.), a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 p.p.s.a. (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2004 r., sygn. akt OW 39/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz.17; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04, ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 46). Taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego i Starosta L. w swoich ustaleniach, odwołują się do różnych stanów faktycznych, w związku z którymi mają zastosowanie różne przepisy prawa, a w konsekwencji właściwe w sprawie mogą być różne organy. W ocenie Starosty L. pismo zainteresowanego z dnia 30 listopada 2012 r. stanowi skargę na działalność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przy rozpoznawaniu sprawy administracyjnej w związku z czym właściwym do jej rozpoznania w trybie art. 234 pkt 1 k.p.a. jest stosownie do przepisu art. 229 pkt. 7 k.p.a. organ wyższego stopnia, natomiast Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podnosi, że skoro we wniosku powołano przepis art. 35 ust. 3 pkt 1 i 5 ustawy o samorządzie powiatowym, to właściwym do rozpoznania tego wniosku jest starosta jako zwierzchnik powiatowych służb, inspekcji i straży. Wobec powyższego uznać należało, że organy będące w sporze nie ustaliły jednoznacznie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności tego czego dotyczy wniosek zainteresowanego. Nie można zatem dokonać prawidłowej kwalifikacji prawnej i ustalić który organ jest właściwym do rozpoznania sprawy. Z powyższych względów i na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddalenia wniosku.