II OW 32/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Mazowieckiego a Starostą P. przez wskazanie organu właściwego w sprawie zmiany decyzji udzielającej pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do chowu drobiu postanawia: wskazać Marszałka Województwa Mazowieckiego jako organ właściwy w sprawie. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak [...], Marszałek Województwa Mazowieckiego wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą Piaseczyńskim w sprawie zmiany decyzji Starosty P. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], zmienionej decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], udzielającej J. J. pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do chowu drobiu o więcej niż 40 000 stanowisk, zlokalizowanej w C. [...], [...]G., w zakresie zmiany z urzędu czasu na jaki zostało udzielone. W uzasadnieniu powyższego wniosku wskazano, że zawiadomieniem z dnia 11 sierpnia 2015 r. Starosta Piaseczyński przekazał Marszałkowi sprawę zmiany ww. decyzji nr [...]oraz wniosek Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska Delegatury WIOŚ w Radomiu z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...], w sprawie naruszenia warunków ww. decyzji, celem załatwienia zgodnie z posiadanymi kompetencjami. Jako uzasadnienie zawiadomienia o przekazaniu sprawy wskazano, że J. J. - właścicielka R. w C. [...], dokonała rozbudowy instalacji do chowu drobiu o trzy kurniki o maksymalnej obsadzie 8000 szt./Kurnik (łącznie 24000 szt.), a tym samym zwiększyła wielkość obsady kur z maksymalnie 51000 szt. (204 DJP) na 79000 (316 DJP). O powyższym fakcie Starostę powiadomił Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska Delegatura WIOŚ w Radomiu. Przedmiotowa rozbudowa stała się przyczyną eksploatacji przedmiotowej instalacji z naruszeniem warunków decyzji nr [...]. Ponadto J. J. pismem z dnia 20 lipca 2015 r., potwierdziła zwiększenie obsady kur do maksymalnie 79 000 sztuk oraz poinformowała Starostę, iż przed Marszałkiem Województwa Mazowieckiego toczy się postępowanie o wydanie pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji - R. o łącznej liczbie stanowisk 79 000 stanowisk zlokalizowanej w miejscowości C., gm. G.. W związku z powyższym w ocenie Starosty przedmiotowa instalacja stała się, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016, poz. 71), przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a organem właściwym do prowadzenia postępowań administracyjnych, w sprawach dotyczących pozwolenia zintegrowanego dla tej instalacji jest marszałek województwa. Marszałek podkreślił, że to Starosta Piaseczyński jako organ ochrony środowiska udzielił J. J. przedmiotowego pozwolenia zmienionego decyzją nr [...]. Wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 1101), pozwolenia zintegrowane wydane dla instalacji, które były eksploatowane w dniu wejścia w życie nowych przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 201 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1, oraz będą objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego - organ właściwy do ich wydania: 1) zmienia z urzędu, w zakresie czasu, na jaki zostały wydane, zgodnie z art. 188 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą oraz 2) analizuje, i jeżeli to konieczne, zmienia z urzędu, w celu dostosowania do wymagań wynikających z przepisów art. 211 ust. 5 i ust. 6 pkt 3 i 12 ustawy, o której mowa w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, a to wszystko w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie nowych przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 201 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1. Skoro zatem, w ocenie Marszałka, organem właściwym do wydania decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], był starosta, oznacza to, iż to właśnie Starosta Piaseczyński powinien zmienić z urzędu przedmiotowe pozwolenie, w zakresie czasu, na jaki zostały wydane. Fakt dokonania rozbudowy instalacji do chowu drobiu i tym samym zwiększenia wielkości obsady kur z maksymalnie 51 000 szt. (204 DJP) na 79 000 (316 DJP), nie powoduje, iż właściwym w sprawie zmiany z urzędu ww. decyzji Starosty dotyczącej udzielenia przedmiotowego pozwolenia, w zakresie czasu na jaki zostało wydane oraz rozpoznania wniosku Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska Delegatury WIOŚ w Radomiu z dnia 29 czerwca 2015 r. w sprawie naruszenia warunków ww. decyzji, staje się marszałek województwa. W odpowiedzi na wniosek Starosta podniósł, że kiedy prowadził wszczęte z urzędu (w oparciu o art. 61 § 1, art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 181 ust. 1, art. 183 ust. 1 oraz art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz w związku z art. 28 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw) postępowanie w sprawie zmiany ww. decyzji Starosty z dnia [...] maja 2007 r. (nr [...]) zmienionej decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. (nr [...]), w zakresie czasu na jaki zostało udzielone, przed Marszałkiem Województwa Mazowieckiego, jako organem właściwym w sprawie udzielenia pozwolenia zintegrowanego, toczyło się postępowanie w sprawie wydania pozwolenia dla tej samej instalacji. Marszałek uznał, że jest właściwym organem ochrony środowiska, w sprawie przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jakim stała się przedmiotowa ferma w związku z jej rozbudową (w myśl § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, Dz.U. z 2010 r. nr 213, poz. 1397 ze zm., oraz art. 378 ust. 2a pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska). Zatem instalacja do chowu drobiu w C. [...] była już w tym czasie przedsięwzięciem, dla którego właściwym był Marszałek Województwa. W ocenie Starosty, w chwili, kiedy Marszałek stał się organem właściwym do wydania pozwolenia zintegrowanego stał się również organem właściwym do jego zmiany w zakresie czasu na jaki zostało udzielone, na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw. Zmiany pozwolenia dokonuje bowiem organ właściwy do jego wydania. W piśmie z dnia 20 lipca 2017 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, dodając, że byłby on właściwy do dokonania wskazanych w ww. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. zmian w decyzji Starosty nr [...], gdyby to po jej wydaniu nastąpiła zmiana stanu prawnego polegająca na tym, iż teraz to marszałek wydawałby pozwolenia na podstawie art. 378 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Tymczasem takiej zmiany nie było i nadal stosownie do postanowień tego przepisu, organem ochrony środowiska właściwym w sprawach, o których mowa w art. 115a ust. 1, art. 149 ust. , art. 150, art. 152 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 178, art. 183, art. 237 i art. 362 ust. 1-3, jest starosta. Jeżeli podmiot korzystający ze środowiska posiadający pozwolenie zintegrowane wydane na podstawie art. 378 ust. 1 Prawa ochrony środowiska narusza jego warunki w taki sposób, że eksploatowana przez niego instalacja osiąga już parametry przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząca oddziaływać na środowisko, to naraża się na konsekwencje prawne wskazane w stosownych przepisach. Podmiot taki powinien wówczas uzyskać na prowadzenie tego rodzaju instalacji pozwolenie udzielone przez właściwy organ, tj. marszałka województwa mazowieckiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. rozstrzyganie powyższych sporów należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Spór o właściwość ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów, co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej. W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do wskazania organu właściwego w sprawie zmiany decyzji Starosty P. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] (zmienionej decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...]), udzielającej J. J. pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do chowu drobiu o więcej niż 40 000 stanowisk. Wątpliwość co do właściwości organu w sprawie zmiany ww. decyzji udzielającej pozwolenia zintegrowanego powstała w przedmiotowej sprawie w związku z treścią art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014 r., poz. 1101). Zgodnie z tym przepisem pozwolenia zintegrowane wydane dla instalacji, które były eksploatowane w dniu wejścia w życie nowych przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 201 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1 (ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska), oraz będą objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego - organ właściwy do ich wydania zmienia z urzędu, w zakresie czasu, na jaki zostały wydane, zgodnie z art. 188 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie nowych przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 201 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1. Przedmiotowa instalacja do chowu drobiu, przed jej rozbudową, kwalifikowała się do rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenia poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (ust. 6 pkt 8 lit. a załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 lipca 2002 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczna zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska w całości, Dz.U. Nr 122, poz. 1055) a organem właściwym w sprawie wydania dla niej pozwolenia zintegrowanego był Starosta P. W związku z rozbudową ww. fermy, w wyniku czego zmieniła się wielkość obsady kur z maksymalnie 51000 sztuk (204 DJP) do 79000 (316 DJP), przedmiotowa instalacja stała się, w myśl § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 71), przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla której, zgodnie z art. 378 ust. 2a pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm.), organem właściwym jest Marszałek Województwa Mazowieckiego. Powyższa okoliczność jest niekwestionowana przez organy pozostające w sporze, podobnie jak fakt, że przed Marszałkiem toczy się wszczęte wnioskiem J. J. z dnia 23 grudnia 2014 r. postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia zintegrowanego z uwagi na rozbudowę przedmiotowej instalacji. W związku natomiast ze zmianą właściwości organu w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego dla przedmiotowej instalacji zmieniła się również właściwość organu w sprawie zmiany pozwolenia udzielonego decyzją Starosty P. z dnia [...] maja 2007 r. w trybie art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw. Podkreślenia wymaga bowiem, że w ww. przepisie wskazano, że przedmiotowej zmiany dokonuje organ właściwy do wydania pozwolenia zintegrowanego. Z gramatycznej wykładni tej normy prawnej wynika zatem, że właściwy do wprowadzenia zmian w pozwoleniu zintegrowanym będzie organ uprawniony do jego wydania w stanie prawnym i faktycznym występującym w dacie orzekania o zmianie. W przeciwnym razie przepis ten stanowiłby, że właściwy jest organ wydający pozwolenie. Gdyby zatem intencją ustawodawcy na gruncie postanowień art. 28 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. było zachowanie właściwości organu, który wydał decyzję, to posłużyłby się on zwrotem "organ, który wydał decyzję". W związku z powyższym stwierdzić należy, że zmiana kwalifikacji przedsięwzięcia objętego pozwoleniem zintegrowanym miała wpływ na właściwość organu uprawnionego do dokonania zmiany tego pozwolenia. Stanowisko Starosty P., zgodnie z którym organem właściwym w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska w dacie przekazania sprawy przez Starostę zgodnie z właściwością był i obecnie jest Marszałek Województwa Mazowieckiego, zasługuje na aprobatę. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 oraz art. 4 p.p.s.a., wskazał Marszałka Województwa Mazowieckiego jako organ właściwy w sprawie.