II OW 47/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie NSA Paweł Miładowski del. WSA Mariola Kowalska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Małopolskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Krakowie w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania zażalenia na odmowę wglądu w akta sprawy postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie jako organ właściwy do rozpoznania zażalenia. Wojewoda Małopolski wnioskiem z dnia 1 marca 2012 r. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego powstałego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Krakowie w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania zażalenia na postanowienie Wójta Gminy J. z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...]. Wójt Gminy J. po rozpatrzeniu wniosku U. B. o wgląd w akta sprawy, sporządzenie z nich notatek, kopii lub odpisów z dokumentacji w sprawie wydanych pozwoleń na budowę: budynku mieszkalnego, garażu oraz budynków gospodarczych na działce sąsiedniej nr [...] położonej w miejscowości P. wraz z decyzjami o odbiorze przedmiotowych budynków do użytkowania, postanowieniem wydanym z dnia [...] grudnia 2011 r. odmówił wglądu do akt sprawy oraz sporządzenia notatek, kopii lub odpisów dokumentacji. Zgodnie z pouczeniem, zażalenie na powyższe postanowienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wniosła U. B. Po przeprowadzeniu postępowania wstępnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uznało się za niewłaściwe do rozpatrzenia zażalenia i pismem z dnia 20 stycznia 2012 r., znak: [...] przekazało je Wojewodzie Małopolskiemu - jako organowi właściwemu. Kolegium uznało, że stosownie do art. 19 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek z urzędu przestrzegania swej właściwości rzeczowej i miejscowej, a zatem przedmiotowe zażalenie winien rozpatrzyć Wojewoda Małopolski, jako organ wyższego stopnia w sprawach dotyczących pozwoleń na budowę. W ocenie Wojewody Małopolskiego wydane pismo przekazujące zażalenie strony do rozpatrzenia zgodnie z właściwością rzeczową i miejscową jest błędne. W uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wnioskodawca wskazuje, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego i gospodarczego z garażem wybudowanym na działce nr [...] w P., wydane zostało przez Wójta Gminy J. w 1994 r. Także decyzję z dnia [...] grudnia 1994 r., znak: [...] - pozwolenie na użytkowanie, wydał Wójt Gminy J. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane obowiązującymi (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), obowiązującej w dniu wydania pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie, jako organy pierwszej instancji w sprawach określonych ustawą działały: w zakresie budownictwa osób fizycznych - organy administracji państwowej w gminach, miastach i dzielnicach miast podzielonych na dzielnice (art. 57 ust. 1 pkt 1). Na gruncie aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) organem właściwym w I instancji do wydawania pozwoleń na budowę jest starosta (art. 82 ust. 1 i 2) natomiast w sprawie wydawania pozwoleń na użytkowanie jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego (art. 83 ust. 1). W ocenie wnioskodawcy Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest organem wyższego stopnia w sprawie wywołanej wniesieniem zażalenia na postanowienie Wójta Gminy J. Jest tak pomimo tego, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest organem wyższego stopnia w stosunku do spraw wydania pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie, ani też ogólnie w stosunku odpowiednio do starosty i do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Tego rodzaju funkcje instancyjne w tym zakresie pełni odpowiednio wojewoda (art. 82 ust. 3) i wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego (art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Wojewoda oraz wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego są organami wyższego stopnia w stosunku do starosty i powiatowego inspektora nadzoru budowlanego w rozpatrywaniu środków zaskarżenia od orzeczeń wydanych na podstawie ustawy Prawo budowlane. Nie ulega zaś wątpliwości, że sporne postanowienie nie zostało podjęte na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane, odnosi się wyłącznie do kwestii formalnych, a nie materialnoprawnych. Nie dotyczy bezpośrednio sprawy mającej za przedmiot udzielenie pozwolenia na budowę czy przyjęcie obiektu budowlanego do użytkowania w drodze decyzji administracyjnej. W ocenie wnioskodawcy powyższe uwarunkowania prawnopozytywne stwarzają pole do zastosowania regulacji wyznaczających systemowo właściwość instancyjną Samorządowych Kolegiów Odwoławczych. Zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a., samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego (a więc i wójta - art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.), orzekających w indywidualnych sprawach administracyjnych, "chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej". Ponadto zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych: "Samorządowe kolegia odwoławcze (...) są organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (...) w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej". Skoro przepisy szczególne "milczą" na temat wskazania organu właściwego do rozpatrzenia takiego zażalenia, to, zdaniem Wojewody, zastosowanie powinny znaleźć regulacje systemowe. Te zaś, jako zasadę przyjmują uznawanie samorządowych kolegiów odwoławczych za organy wyższego stopnia w sprawach załatwianych aktami administracyjnymi, podejmowanymi przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Powyższe regulacje nie ograniczają swojego zastosowania do decyzji administracyjnych. Użyto w nich bowiem szerszych sformułowań. Należy je zatem interpretować, jako odnoszące się nie tylko do przypadków finalnego załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych, ale również do rozstrzygnięć takich, jak obecnie kwestionowane postanowienie Wójta Gminy J. odmawiające wglądu do akt zakończonego postępowania. Ustosunkowując się do wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o wyznaczenie Wojewody Małopolskiego, jako organu właściwego do rozpatrzenia zażalenia. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie faktem jest, że postępowanie, w którym zapadła decyzja Wójta Gminy J. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego, garażu i budynku gospodarczego na działce nr [...] położonej w P., prowadzone było pod rządami nieobowiązującej już ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, jednakże okoliczność ta nie ma znaczenia dla prezentowanego stanowiska, iż to Wojewoda Małopolski jest organem właściwym dla rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Wójta Gminy J. Należy mieć na uwadze, że z dniem 27 maja 1990 r. zadania i kompetencje wynikające z cyt. ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane dotyczące m. in. wydawania pozwoleń na budowę przeszły jako zadania rządowe do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej (kierowników urzędów rejonowych), dla których organem wyższego stopnia był wojewoda (art. 5 pkt 16 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw - Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm. oraz art. 17 pkt 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 1998 r.). Zadania rządowe gmina mogła także wykonywać jako zadania zlecone na podstawie porozumień zawartych z organami administracji rządowej, co jednak nie zmieniało - w przypadku załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w drodze decyzji - właściwości organu wyższego stopnia do rozpoznawania odwołań od decyzji czy zażaleń na wydawane w toku postępowania postanowienia, albowiem organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji wydawanych przez organy gminy w zakresie zadań zleconych był wojewoda (art. 8 i art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.). W świetle cyt. powyżej przepisów stwierdzić należy, że Wójt Gminy J. wydawał w 1994 r. decyzje w sprawie pozwoleń na budowę, jako zadanie administracji rządowej zlecone do wykonania gminie w drodze zawartego porozumienia pomiędzy gminą J. a właściwym kierownikiem urzędu rejonowego, a zatem organem wyższego stopnia w tych sprawach był wojewoda. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym organem I instancji w sprawach wydawania pozwoleń na budowę jest starosta, a organem wyższego stopnia wojewoda. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie stoi na stanowisku, iż - w świetle obowiązujących przepisów prawa, w szczególności Kodeksu postępowania administracyjnego - organ właściwy do rozpatrzenia indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej jest organem właściwym do rozpatrywania wszelkich kwestii procesowych (formalnych) związanych z tą sprawą. Ta sama zasada dotyczy i właściwości organu wyższego stopnia. Organ wyższego stopnia właściwy do rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji jest także organem właściwym do rozpatrzenia zażaleń na wydawane w toku postępowania lub po jego zakończeniu postanowień w tzw. procesowych kwestiach wpadkowych. Takie zaszłości postępowania administracyjnego jak rozstrzygnięcia o: zawieszeniu postępowania, dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, sprostowaniu oczywistych omyłek pisarskich w wydawanych decyzjach czy postanowieniach, udostępnianiu akt sprawy itp. nie mają samodzielnego bytu prawnego i są ściśle związane ze sprawą administracyjną załatwianą w drodze decyzji administracyjnej, dlatego też brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, by w kwestiach procesowych związanych z konkretnym postępowaniem obowiązywały inne zasady ustalania właściwości organów (zarówno I jak i II instancji) niż przy ustalaniu tej właściwości dla rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego. W konsekwencji powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie stoi na stanowisku, iż Wojewoda Małopolski jest organem właściwym do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Wójta Gminy J. z dnia [...] grudnia 2011 r. o odmowie udostępnienia akt sprawy wydania pozwolenia na budowę i wykonania z nich odpisów, skoro jest to kwestia proceduralna nie mająca samodzielnego bytu prawnego, związana z załatwieniem sprawy pozwolenia na budowę i, skoro wojewoda był zarówno w 1994 r. jak i obecnie organem wyższego stopnia w sprawach dotyczących pozwoleń na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270) zezwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na rozstrzyganie sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne pomiędzy organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozpoznawana sprawa jest sporem kompetencyjnym, gdyż spór toczy się pomiędzy organem administracji rządowej – Wojewodą Małopolskim, a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Krakowie. Przez spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację w której przynajmniej dwa organy administracji uważają się za właściwe (spór pozytywny), lub każdy z tych organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). I z tym ostatnim rodzajem sporu mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przedmiotowy spór dotyczy kwestii rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Wójta Gminy J. orzekającego o odmowie wglądu do akt dotyczących pozwoleń na budowę i użytkowanie budynku mieszkalnego, garażu i budynku gospodarczego na działce nr [...] położonej w P. oraz sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego i gospodarczego z garażem wybudowanym na działce nr [...] w P., wydane zostało przez Wójta Gminy J. w 1994 r. Także decyzję z dnia [...] grudnia 1994 r., znak: [...] - pozwolenie na użytkowanie, wydał Wójt Gminy J. Prawo strony do przeglądania akt oraz sporządzania z nich notatek i odpisów nie jest warunkowane spełnieniem jakichkolwiek dodatkowych przesłanek, poza wymogiem, aby czynności te odbywały się w lokalu administracji publicznej i w obecności pracownika organu (art. 73 § 1 i § 1a k.p.a.). Zasadą jest, że postępowanie w sprawie rozpoznawania zażaleń toczy się w trybie przepisów zawartych w rozdziale 11 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego zatytułowanym "Zażalenia". W myśl art. 144 do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Przy określaniu właściwości organu administracji publicznej do rozpatrzenia zażalenia, przyjmuje się, że organem takim jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba, że ustawa stanowi inaczej (art. 144 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a.). Organy wyższego stopnia wskazane są w art. 17 k.p.a. Przepis art. 17 pkt 1 k.p.a. stanowi, że w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Normę tę należy potraktować jako zasadę co do określenia właściwego organu pod względem instancyjności (właściwość instancyjna), jednak pod warunkiem, że jednocześnie jest zachowana właściwość rzeczowa i miejscowa, których organy administracji publicznej muszą przestrzegać z urzędu (art. 19 k.p.a. i art. 20 k.p.a.). Jak wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis ten należy interpretować w związku z treścią art. 20 k.p.a., w którym określone zostały reguły ustalenia właściwości rzeczowej, również w zakresie instancyjnej. Z art. 20 k.p.a. wynika bowiem, że właściwość organów ustala się na podstawie przepisów o zakresie ich działania i przepis ten ma pierwszeństwo przed ogólną konstrukcją właściwości instancyjnej określonej w art. 17 pkt 1 k.p.a. (por. postanowienie NSA z dnia 10 marca 2005 r., sygn. akt OW 70/04, LEX nr 819280). W dniu wydania pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie, zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), jako organy pierwszej instancji w sprawach określonych ustawą działały: w zakresie budownictwa osób fizycznych - organy administracji państwowej w gminach, miastach i dzielnicach miast podzielonych na dzielnice (art. 57 ust. 1 pkt 1). Natomiast na gruncie aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), organem właściwym w I instancji do wydawania pozwoleń na budowę jest starosta (art. 82 ust. 1 i 2), natomiast w sprawie wydawania pozwoleń na użytkowanie jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego (art. 83 ust. 1). Wprawdzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest organem wyższego stopnia w stosunku do spraw wydania pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie, ani też ogólnie w stosunku odpowiednio do starosty i do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Tego rodzaju funkcje instancyjne w tym zakresie pełni odpowiednio wojewoda (art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane) i wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego (art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Wojewoda oraz wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego są zatem organami wyższego stopnia w stosunku do starosty i powiatowego inspektora nadzoru budowlanego w rozpatrywaniu środków zaskarżenia od orzeczeń wydanych na podstawie ustawy Prawo budowlane. Sporne postanowienie nie zostało podjęte na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane, lecz na podstawie postanowień kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosi się wyłącznie do kwestii formalnych, a nie materialnoprawnych. Nie dotyczy meritum sprawy mającej za przedmiot udzielenie pozwolenia na budowę czy przyjęcie obiektu budowlanego do użytkowania w drodze decyzji administracyjnej tylko odmawia wglądu w akta sprawy zakończonej w 1994 r. Stwarza to pole do zastosowania regulacji art. 17 pkt 1 k.p.a. wyznaczających systemowo właściwość instancyjną samorządowych kolegiów odwoławczych. Ponadto zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych: "Samorządowe kolegia odwoławcze (...) są organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (...) w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej". Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela stanowisko wnioskodawcy, że skoro przepisy szczególne "milczą" na temat wskazania organu właściwego do rozpatrzenia zażalenia w sprawie odmowy wglądu w akta sprawy, to zastosowanie powinny znaleźć regulacje systemowe, które jako zasadę przyjmują uznawanie samorządowych kolegiów odwoławczych za organy wyższego stopnia w sprawach załatwianych aktami administracyjnymi, podejmowanymi przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Powyższe regulacje nie ograniczają swojego zastosowania do decyzji administracyjnych. Użyto w nich bowiem szerszych sformułowań. Należy je zatem interpretować jako odnoszące się nie tylko do przypadków finalnego załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych, ale również do rozstrzygnięć takich, jak kwestionowane postanowienie Wójta Gminy J. odmawiające wglądu do akt zakończonego postępowania. Mając na uwadze powyższą argumentację uznać należy, że to samorządowe kolegium odwoławcze jest organem wyższego stopnia w stosunku do wójta działającego, jako organ I instancji w sprawie udostępniania akt sprawy zakończonej prawomocnym rozstrzygnięciem tego organu. W związku z powyższym, na podstawie art. 15 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.