II OW 50/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia del. WSA Marcin Kamiński, po rozpoznaniu w dniu 9 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Jaworzna z 6 kwietnia 2018 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Jaworzna a Marszałkiem Województwa Śląskiego przez wskazanie organu właściwego do wydania pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do magazynowania odpadów niebezpiecznych o całkowitej pojemności ponad 50 Mg w związku z prowadzoną działalnością zbierania odpadów, zlokalizowanej na terenie [...] postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Jaworzna jako organ właściwy w sprawie. Pismem z 6 kwietnia 2018 r. Prezydent Miasta Jaworzna wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez wskazanie Marszałka Województwa Śląskiego jako organu właściwego w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do magazynowania odpadów niebezpiecznych o całkowitej pojemności ponad 50 Mg w związku z prowadzoną działalnością zbierania odpadów. W uzasadnieniu Prezydent Miasta Jaworzna wskazał, że A. sp. z o.o. z siedzibą w S. wniosła o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do magazynowania odpadów niebezpiecznych o całkowitej pojemności ponad 50 Mg w związku z prowadzoną działalnością zbierania odpadów, zlokalizowaną w [...] w hali na terenie [...]. Prezydent Miasta Jaworzna wezwał Spółkę do uzupełnienia braków wniosku. Po ich uzupełnieniu Prezydent Miasta Jaworzna zakwalifikował instalację do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 2 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71 ze zm.). W ocenie organu, instalację należy zakwalifikować jako "instalację do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, w tym składowiska odpadów niebezpiecznych oraz miejsca retencji powierzchniowej odpadów niebezpiecznych". Z tych względów Prezydent Miasta Jaworzna przekazał wniosek do rozpoznania Marszałkowi Województwa Śląskiego powołując się na art. 378 ust. 2a pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r., poz. 519 ze zm., obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 799 – dalej jako "p.o.ś.") oraz art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1987 ze zm., obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 992 – dalej jako "ustawa o odpadach"). Pismem z 12 stycznia 2018 r. Marszałek Województwa Śląskiego zwrócił wniosek Prezydentowi Miasta Jaworzna. W ocenie Prezydenta Miasta Jaworzna, zgodnie z ust. 5 pkt 5 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz.U. z 2014 r. poz. 1169), przedmiotowa instalacja kwalifikuje się do instalacji w gospodarce odpadami "przeznaczonych do magazynowania odpadów niebezpiecznych, w oczekiwaniu na działania, o których mowa w pkt 1, 2 lit. b oraz w pkt 4 i 6, o całkowitej pojemności ponad 50 ton, z wyłączeniem wstępnego magazynowania odpadów przez ich wytwórcę w miejscu ich wytworzenia" i wymaga uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Ponadto działania, o których stanowi pkt 1, 2 lit. b oraz w pkt 4 i 6 tego rozporządzenia należą do przedsięwzięć wymienionych w § 2 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jako instalacje do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, w tym składowiska odpadów niebezpiecznych oraz miejsca retencji powierzchniowej odpadów niebezpiecznych. Dlatego też Prezydent Miasta Jaworzna podtrzymał stanowisko, że organem właściwym w tej sprawie jest Marszałek Województwa Śląskiego. W odpowiedzi na wniosek Marszałek Województwa Śląskiego wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Jaworzna jako organu właściwego w sprawie. Marszałek wyjaśnił, że Spółka posiada już ważną decyzję Prezydenta Miasta Jaworzna z 10 lutego 2017 r. udzielającą zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie [...] przy ul. [...]. W ocenie Marszałka Województwa Śląskiego, instalacje będącą przedmiotem wniosku Spółki należy zakwalifikować jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. ("instalacje związane z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 41-47, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne o zainstalowanej mocy elektrycznej nie większej niż 0,5 MW lub wytwarzających ekwiwalentną ilość biogazu rolniczego wykorzystywanego do innych celów niż produkcja energii elektrycznej, a także miejsca retencji powierzchniowej odpadów oraz rekultywacja składowisk odpadów"). Marszałek wskazał, że Spółka nie prowadzi działalności w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, w tym składowiska odpadów niebezpiecznych oraz miejsca retencji powierzchniowej odpadów niebezpiecznych na terenie eksploatowanej instalacji. Działalność opisana we wniosku Spółki tj. magazynowanie odpadów niebezpiecznych o całkowitej pojemności ponad 50 Mg, jest prowadzona w związku z działalnością zbierania odpadów. Działalność ta związana jest z przetwarzaniem odpadów innych niż niebezpieczne (§ 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r.). Ponadto Marszałek zauważył, że zgodnie w wnioskiem Spółki, organem właściwym w sprawie jest Prezydent Miasta Jaworzno. W aneksie do wniosku Spółka wskazała, że "W przypadku niniejszego zakładu poniżej przedstawiono ocenę oddziaływania uwzględniającą wszelkie aktualne i planowane działania na terenie zakładu: - zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne - zgodnie z aktualną decyzją Prezydenta Miasta Jaworzno, - prowadzenie remediacji gruntu - zgodnie z aktualną decyzją Prezydenta Miasta Jaworzno, - prowadzenie przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne - zgodnie z wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej, - zbieranie i magazynowanie odpadów niebezpiecznych - zgodnie z wnioskiem o wydanie pozwolenia zintegrowanego" Dodatkowo pismem z 10 stycznia 2018 r. Spółka oświadczyła, że instalacja służy tylko do magazynowania odpadów niebezpiecznych i nie stanowi odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, składowiska odpadów niebezpiecznych ani miejsca retencji powierzchniowej odpadów niebezpiecznych - w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach. Ponadto, instalacja do magazynowania odpadów, w tym odpadów niebezpiecznych, nie jest w ogóle wymieniona w § 2 i w § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. Nie jest więc traktowana jako instalacja mogąca zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z kolei w piśmie z 8 lutego 2018 r. Spółka wyjaśniła, że nie zamierza prowadzić działalności określonej w § 2 ani też w § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. Marszałek podkreślił, że to strona, a nie organ decyduje o treści wniosku i w konsekwencji wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Jaworzna jako organu właściwego w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Ogólna właściwość organów ochrony środowiska została uregulowana w art. 378 ust. 1 p.o.ś., który przewiduje, że starosta jest organem ochrony środowiska w sprawach określonych w tej ustawie i enumerytywnie wymienionych w tym przepisie. Jednocześnie z art. 378 ust. 2a p.o.ś. wynika, w jakich przypadkach organem właściwym (w tym również do wydania pozwolenia zintegrowanego) jest marszałek województwa. Dotyczy to między innymi "przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko [...]" (art. 378 ust. 2a pkt 2 p.o.ś.). Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu w tej sprawie ma analiza wniosku Spółki w kontekście definicji ustawowych ustawy o odpadach. Nie ulega bowiem wątpliwości, że Spółka planuje instalację do magazynowania odpadów niebezpiecznych o całkowitej pojemności ponad 50 Mg w związku z prowadzoną działalnością zbierania odpadów. Zgodnie z ust. 5 pkt 5 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z 27 sierpnia 2014 r., instalacja ta to "instalacja w gospodarce odpadami do magazynowania odpadów niebezpiecznych, w oczekiwaniu na działania, o których w pkt 1, 2 lit. b oraz w pkt 4 i 6, o całkowitej pojemności ponad 50 ton, z wyłączeniem wstępnego magazynowania odpadów przez ich wytwórcę w miejscu ich wytworzenia". Tego rodzaju kwalifikacja prawna uzasadnia konieczność uzyskania przez Spółkę pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie tej instalacji. Działania, do których odsyła cytowany wyżej przepis to wskazane szczegółowo formy przetwarzania odpadów. Znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy ma również wskazanie rodzajów działalności prowadzonej i planowej na terenie zakładu Spółki. Obejmują one zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne (zgodnie z aktualną decyzją Prezydenta Miasta Jaworzno), prowadzenie remediacji gruntu (zgodnie z aktualną decyzją Prezydenta Miasta Jaworzno), prowadzenie przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne (zgodnie z wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej) oraz zbieranie i magazynowanie odpadów niebezpiecznych (zgodnie z wnioskiem o wydanie pozwolenia zintegrowanego – sprawa objęta sporem). Należy także zaznaczyć, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach, ilekroć w ustawie jest mowa o magazynowaniu odpadów, rozumie się przez to czasowe przechowywanie odpadów obejmujące: a) wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę, b) tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów, c) magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów. Jak wynika z akt sprawy, Spółka nie planuje wstępnego magazynowania odpadów jako ich wytwórca, ponieważ tego rodzaju działalność wyłącza kwalifikacja instalacji wynikająca z ust. 5 pkt 5 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z 27 sierpnia 2014 r. Tego rodzaju forma magazynowania odpadów nie mieści się w katalogu instalacji wymagających uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Spółka nie jest także prowadzącym przetwarzanie odpadów niebezpiecznych. Spółka na terenie zakładu planuje bowiem działalność polegającą na przetwarzaniu odpadów, ale innych niż niebezpieczne. Oznacza to, że art. 3 ust. 1 pkt 5 lit. a) oraz lit. c) nie znajdują w tej sprawie zastosowania. Zgodnie zatem z wnioskiem Spółki, jej działalność objęta pozwoleniem zintegrowanym ma obejmować zbieranie i magazynowanie odpadów niebezpiecznych, a więc mieści się w definicji wynikającej z art. 3 ust. 1 pkt 5 lit. b) ustawy o odpadach. Zbieranie odpadów to z kolei gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy o odpadach (art. 3 ust. 1 pkt 34 tejże ustawy). Wynika z tego, że Spółka nie planuje obecnie działalności polegającej na przetwarzaniu odpadów niebezpiecznych, które zostało zdefiniowane jako procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie (art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach). W konsekwencji brak jest podstaw do zakwalifikowania wnioskowanej instalacji jako instalacji do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r., a więc jako przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. To z kolei wyklucza właściwość Marszałka Województwa Śląskiego w tej sprawie, która według Prezydenta Miasta Jaworzna miałaby wynikać z art. 378 ust. 2a pkt 2 p.o.ś. Nieprawidłowe jest stanowisko Prezydenta Miasta Jaworzna, który kwalifikację instalacji na podstawie § 2 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. opiera na odesłaniu z ust. 5 pkt 5 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z 27 sierpnia 2014 r. Jak już wyżej wskazano, działania, do których odsyła cytowany wyżej przepis to wskazane szczegółowo formy przetwarzania odpadów (a więc między innymi formy odzysku lub unieszkodliwiania). Nie oznacza to jednak, że instalacje, o których stanowi powołany wyżej ust. 5 pkt 5 są instalacjami do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, ponieważ z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że chodzi tu o instalacje do magazynowania odpadów niebezpiecznych "w oczekiwaniu na działania" polegające na przetwarzaniu odpadów. Jest to zatem regulacja, która koresponduje z pojęciami prawnymi ustawy o odpadach, gdzie wyraźnie rozróżniono tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów od ich późniejszego odzysku lub unieszkodliwiania. Ustawodawca dopuszcza zatem sytuację, w której w jednej instalacji odpady niebezpieczne są jedynie magazynowane przez zbierającego odpady (i nie jest to instalacja zawsze znacząco oddziałująca na środowisko), a ich przetwarzanie (odzysk lub unieszkodliwianie) następuje w innej instalacji prowadzonej w ramach odrębnego zakładu w rozumieniu art. 3 pkt 48 p.o.ś. Na obecnym etapie postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie oceniał zasadności kwalifikacji instalacji przyjętej w tej sprawie przez Marszałka Województwa Śląskiego. Marszałek zakwalifikował bowiem planowaną instalację na podstawie § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r., a więc jako instalację związaną z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, inną niż wymienione w § 2 pkt 41-47 tego rozporządzenia. Spółka stoi natomiast na stanowisku, że planowana instalacja nie została w ogóle uwzględniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. Rozstrzygnięcie tej kwestii może mieć znaczenie z punktu widzenia konieczności uzyskania przez Spółkę decyzji środowiskowej, natomiast nie ma znaczenia dla wskazania organu właściwego do udzielenia pozwolenia zintegrowanego, co jest przedmiotem sporu w tej sprawie. Zasadnicze znaczenie ma bowiem, że planowana przez Spółkę instalacja nie jest instalacją zawsze znacząco oddziałującą na środowisko, a więc organem właściwym w sprawie jest Prezydent Miasta Jaworzna, stosownie do art. 378 ust. 1 p.o.ś. Należy natomiast podzielić stanowisko Marszałka Województwa Śląskiego, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko ta strona określa przedmiot swojego żądania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1632/96, LEX nr 47890), a tym samym i przedmiot postępowania, przy czym w razie wątpliwości jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47). Organy powinny mieć więc przede wszystkim na uwadze stanowisko strony, która w tej sprawie w sposób jednoznaczny określiła przedmiot swojej działalności i zakres planowej instalacji. Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Prezydenta Miasta Jaworzna jako organ właściwy w sprawie.