II OW 52/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA del. Grażyna Radzicka Protokolant: asystent Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 22 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 2 lipca 2010 r. nr KOC 3222/Ar/10 o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie a Wojewodą Mazowieckim w przedmiocie zabudowy balkonu postanawia: wskazać Wojewodę Mazowieckiego jako organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] Działając na podstawie art. 22 § 2 i § 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami) w związku z art. 4, art. 15 § 1 pkt 4, art. 64 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zwróciło się o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie a Wojewodą Mazowieckim, który po przekazaniu temu organowi przez Prezydenta m. st. Warszawy zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w Warszawie na postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] przekazujące do załatwienia według właściwości Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy pismo ww. Wspólnoty dotyczące samowolnej zabudowy balkonu w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w Warszawie w Dzielnicy Praga Południe, wydał postanowienie z dnia [..] czerwca 2010 r. nr [...] przekazujące ww. zażalenie według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o wyznaczenie Wojewody Mazowieckiego jako organu właściwego do rozpatrzenia zażalenia. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że pismem z dnia 12 maja 2010 r. Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości [...] w Warszawie (zwana dalej Wspólnotą) zwróciła się do organu I instancji w sprawie zabudowy balkonu w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w Warszawie w Dzielnicy Praga Południe z prośbą o poinformowanie jakie jest stanowisko oraz podejmowane działania przez Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Praga Południe. Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] Prezydent m. st. Warszawy przekazał do załatwienia według właściwości Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy ww. pismo. Jako podstawę prawną podano art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wskazano, że: "Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Praga Południe informuje, że w aktach administracyjnych posesji ul. [...] znajduje się zgłoszenie z dnia 30 marca 2010 r. wykonania remontu dachu zabudowy balkonu." i że: "W powyższej sprawie organ administracji architektoniczno - budowlanej nie wniósł sprzeciwu." W postanowieniu zostało zawarte pouczenie o prawie wniesienia zażalenia do Wojewody Mazowieckiego. Na powyższe postanowienie Wspólnota wniosła w terminie zażalenie, w którym stwierdza, że zabudowa balkonu nie jest jeszcze zakończona, że balkon nie jest własnością współwłaścicieli lokalu nr [...] - pani E. R. i pana A. S. gdyż stanowi część wspólną budynku, a nie lokalu, a więc wnioskodawczyni (pani E. R. ) nie ma prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wspólnota wnosi o nakazanie rozbiórki tej niedokończonej zabudowy balkonu, wykonywanej zdaniem żalącej się bezprawnie na części wspólnej nieruchomości, która nie jest własnością ww. osób fizycznych. Dodatkowo wskazano, że zastrzeżenia do ww. zabudowy zgłasza także właściciel mieszkania nr [...], znajdującego się bezpośrednio nad lokalem nr [...], który obawia się, że wykonywana zabudowa (na parterze) ułatwi złodziejom dostęp do jego mieszkania na I piętrze. Pismem z dnia 2 czerwca 2010 r. Prezydent m. st. Warszawy przekazał akta sprawy wraz z ww. postanowieniem do Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie. W piśmie tym powtórzono za uzasadnieniem postanowienia podstawę prawną określającą właściwość w sprawie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wskazano też, że Prezydent m. st. Warszawy występuje w tej sprawie jako organ administracji architektoniczno - budowlanej. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki przekazał ww. zażalenie według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie. W postanowieniu tym wskazano, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 127 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., właściwy do rozpatrzenia zażalenia jest organ wyższego stopnia , chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Przepis art. 65 § 1 k.p.a. nie wskazuje innego organu, wobec czego organem wyższego stopnia dla prezydenta miasta, stosownie do art. 17 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a,, jest samorządowe kolegium odwoławcze. Przekazanie postanowieniem podania w trybie art. 65 § 1 k.p.a. jest czynnością procesową i nie rozstrzyga o istocie sprawy. W związku z powyższym, właściwość organu, do którego należy złożyć zażalenie na powyższe postanowienie wynika z przepisów k.p.a. Czynność przekazania podania nie jest załatwieniem sprawy na podstawie przepisu prawa materialnego i dlatego też o tym, który organ jest właściwy do rozpatrzenia zażalenia nie przesądzają przepisy prawa materialnego. W związku z powyższym, przekazanie podania do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. nie jest działaniem prezydenta jako organu administracji architektoniczno - budowlanej, a zatem na to postanowienie służy zażalenie do samorządowego kolegium odwoławczego, a nie do wojewody. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podkreśliło, że w niniejszej sprawie Prezydent m.st. Warszawy wydał postanowienie w oparciu o art. 65 § 1 k.p.a., działając jako organ administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie z art. 82 ust. 1 Prawa budowlanego do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej należą sprawy określone w ustawie i niezastrzeżone do właściwości innych organów. Organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, jest starosta (art. 82 ust. 2). Wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty /.../.(art. 82 ust. 3). Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje: 1) rada miasta, 2) prezydent miasta. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy: "Stolica Rzeczypospolitej Polskiej miasto stołeczne Warszawa jest gminą mającą, status miasta na prawach powiatu." Zatem Prezydent m. st. Warszawy jako organ miasta na prawach powiatu, pełni w m. st. Warszawie funkcję starosty na obszarze m. st. Warszawy, jest więc organem administracji architektoniczno -budowlanej I instancji. Stąd właściwym organem do rozpatrzenia zażalenia Wspólnoty na ww. postanowienie - na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. - jest Wojewoda Mazowiecki. Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wniósł o wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako organu właściwego do rozpoznania zażalenia na postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] maja 2010 r., przekazujące do załatwienia zgodnie z właściwością pismo Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Warszawie. Wojewoda wskazał, że podejmując próbę ustosunkowania się do oceny prawnej stanu faktycznego dokonanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wymaga wyjaśnienia kwestia przedmiotu i charakteru postanowienia wydanego przez Prezydenta m.st. Warszawy. Wnoszący wniosek opiera swoje stanowisko na ustaleniu, że pismo Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...], będące podstawą ww. rozstrzygnięcia, dotyczyło wykonania robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej. Ta z kolei okoliczność, idąc tokiem rozumowania prezentowanym w wystąpieniu skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego, oznacza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest właściwe, gdyż ustawodawca na gruncie Prawa budowlanego nie przyznał mu kompetencji do działania w powyższym zakresie. Dowodem potwierdzającym prawdziwość powyższej tezy ma być przytoczenie dosłownej treści szeregu przepisów pochodzących z różnorodnych aktów prawnych. Wojewoda Mazowiecki nie kwestionuje tego, że problem przedstawiony przez Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości [...] w piśmie przesłanym do Prezydenta m.st. Warszawy podlega uregulowaniom prawnym ustanowionym przez ustawę - Prawo budowlane. Fakt ten jest jednak bez znaczenia w niniejszej sprawie. Należy bowiem podkreślić, że Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem Nr [...]z dnia [...] maja 2010 r., znak: [...] wydanym w trybie art. 65 § 1 Kpa, nie rozpoznał co do istoty żądania wniesionego przez Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości [...] ani nie rozstrzygnął żadnych kwestii merytorycznych. Przedmiot powyższego postanowienia stanowiło uznanie przez Prezydenta m.st. Warszawy swojej niewłaściwości i przekazanie sprawy do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako organu posiadającego na mocy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), kompetencje do rozpoznania i rozstrzygnięcia zagadnień dotyczących samowolnie wykonanych robót budowlanych. Takie działanie organu należy zakwalifikować do czynności procesowych, które nie powodują merytorycznego załatwienia sprawy w rozumieniu art. 104 k.p.a. W świetle powyższych ustaleń twierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, że do właściwości Wojewody Mazowieckiego należy rozpoznawanie zażaleń na postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy wydanych w trybie art. 65 § 1 k.p.a. jest zupełnie dowolne. Wśród wielu kategorii spraw, które na mocy art. 82 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane ustawodawca powierzył wojewodzie, nie zostały wymienione zadania związane z rozpoznawaniem przedmiotowych zażaleń. W tym miejscu należy podkreślić, że błędna jest teza jakoby działanie Prezydenta m.st. Warszawy polegające na przekazaniu postanowieniem pisma do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 65 k.p.a. stanowiło czynność z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej. Powyższego wniosku nie można wywieść z analizy przepisów Prawa budowlanego, regulujących rodzaj spraw znajdujących się we właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej I instancji. Czynność polegająca na przekazaniu wniosku do innego organu, jak to zostało wyjaśnione w pierwszej części rozważań, nie stanowi załatwienia sprawy w rozumieniu art. 104 k.p.a., dlatego też o tym, który organ jest właściwy do rozpoznania zażalenia nie przesądzają przepisy prawa materialnego. W rezultacie właściwość organu, do którego należy złożyć zażalenie na postanowienie wynika z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 127 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. właściwy do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zarówno przepisy ustawy - Prawo budowlane, jak i przepis art. 65 k.p.a. nie dają kompetencji do załatwienia przedmiotowej sprawy innemu organowi. Tym samym, zgodnie z art. 17 pkt 1 w zw. z art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, jako organ wyższego stopnia w stosunku do Prezydenta Miasta, jest uprawnione do rozpoznania zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] na postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy Nr [...]z dnia [...] maja 2010 r., [...] przekazujące sprawę zgodnie z właściwością Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i o spory o właściwość, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy wyraźnie zaznaczyć, że w rozpoznawanym przypadku spór dotyczy tego, który organ jest właściwy do rozpatrzenia zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...]w Warszawie na postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy przekazujące wniosek tej Wspólnoty Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy. Wbrew twierdzeniom Wojewody Mazowieckiego w procesie ustalania organu odwoławczego nie jest bez znaczenia kwestia czy Prezydent m.st. Warszawy działał jako organ jednostki samorządu terytorialnego, czy jako organ administracji architektoniczno-budowlanej. Kwestia ta bowiem ma decydujące znaczenie przy ustalaniu organu wyższego stopnia. Jak wynika z dokumentacji załączonej do wniosku Wspólnota Mieszkaniowa pismo z dnia 12 maja 2010 r. skierowała do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Praga Południe. Z treści tego wniosku jednoznacznie wynika, że sprawa, z którą wystąpiła jest sprawą z zakresu Prawa budowlanego. Zatem Wspólnota, kierując swoje pismo do wskazanego wyżej Wydziału, zwróciła się do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Organem administracji architektoniczno-budowlanej w pierwszej instancji jest starosta (art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego). W rozpoznawanym przypadku Prezydent m.st. Warszawy pełni również funkcję starosty. Wobec tego jest organem administracji architektoniczno-budowlanej. Prezydent m.st. Warszawy postanowienie z dnia [...] maja 2010 r., przekazujące pismo Wspólnoty do załatwienia według właściwości Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, wydał jako organ administracji architektoniczno-budowlanej a nie jako organ jednostki samorządu terytorialnego. Skoro w sprawie nie budzi wątpliwości, że wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej jest wnioskiem z zakresu Prawa budowlanego, zaś ustalenia wymaga wyłącznie czy sprawa należy do kompetencji organu architektoniczno-budowlanego, czy organu nadzoru budowlanego, to brak jest podstaw uzasadniających twierdzenie, że kwestia merytoryczna nie ma znaczenia przy określaniu właściwości organów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność, że Prezydent m.st. Warszawy nie rozpatrywał sprawy co do istoty i w związku z tym nie rozstrzygał kwestii merytorycznych nie oznacza, że nie działał jako organ administracji architektoniczno-budowlanej. Każdy organ administracji publicznej po otrzymaniu podania zobowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać swoja właściwość miejscową, rzeczową oraz instancyjną. Dokonując tego badania organ nie rozstrzyga sprawy w jej materialnym aspekcie, a więc merytorycznie. Jednakże badanie właściwości, w szczególności właściwości rzeczowej, przeprowadzane jest przez pryzmat przedmiotu sprawy, która ma podlegać rozstrzygnięciu, a więc z uwzględnieniem aspektu materialnoprawnego, gdyż z niego wynika zakres właściwości rzeczowej. Tylko w ten sposób możliwe jest zweryfikowanie właściwości rzeczowej konkretnego organu administracji publicznej. W rozpoznanej sprawie Prezydent m.st. Warszawy badał swoją właściwość rzeczową jako organ administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie z art. 127 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. właściwym do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. W myśl art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty. Wobec tego należy stwierdzić, że jeżeli Prezydent m.st. Warszawy badając swoją właściwość rzeczową jako organ administracji architektoniczno-budowlanej, wydał postanowienie, o którym mowa w art. 65 § 1 k.p.a., to organem właściwym do rozpatrzenia zażalenia na to postanowienie będzie organ administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia, którym w rozpoznawanym przypadku jest Wojewoda Mazowiecki. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.