II OW 52/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie NSA Zbigniew Ślusarczyk del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 10 września 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 30 kwietnia 2013 r. nr DOW-S-II.083.1.2013.AK o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Marszałkiem Województwa Dolnośląskiego a Wojewodą Dolnośląskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do sprawowania nadzoru nad Obszarem Chronionego Krajobrazu "Góry Bardzkie i Sowie" postanawia: 1. odrzucić wniosek, 2. zwrócić Marszałkowi Województwa Dolnośląskiego z kasy Naczelnego Sądu Administracyjnego kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu. Marszałek Województwa Dolnośląskiego wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z Wojewodą Dolnośląskim w przedmiocie sprawowania nadzoru nad Obszarem Chronionego Krajobrazu "Góry Bardzkie i Sowie" poprzez wskazanie Wojewody Dolnośląskiego. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że Prokurator Prokuratury Rejonowej w Ząbkowicach Śląskich prowadząc postępowanie w sprawie niedopełnienia obowiązków wynikających z przepisów prawa przez Burmistrza Miasta i Gminy Bardo w okresie od 2010 r. do marca 2013 r., w związku z wykonywaniem robót budowlanych polegających na niwelacji terenu, utworzeniu nasypów ziemnych i wykonaniu utwardzonej drogi w miejscowości Bardo bez wymaganego przepisami prawo budowlane pozwolenia na budowę, na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Góry Bardzkie i Sowie", w związku z naruszeniem zakazu wskazanego w § 4 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia Wojewody Dolnośląskiego nr 25 z dnia 28 listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Góry Bardzkie i Sowie", pismem z dnia 25 marca 2013 r., znak: Ds.211/13, zwrócił się do Wojewody Dolnośląskiego z wnioskiem o podjęcie stosownych działań w trybie nadzoru przewidzianego w § 2 ww. rozporządzenia. Na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Wojewoda Dolnośląski przekazał Marszałkowi Województwa Dolnośląskiego ww. pismo Prokuratury do załatwienia według właściwości, wskazując w uzasadnieniu, iż zgodnie z art. 26 oraz art. 21 pkt 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. z 2009 r. Nr 92, poz. 753 z późn. zm.), zadania i kompetencje w zakresie obszaru chronionego krajobrazu należą do sejmiku województwa. Wskazać należy, że w myśl art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w wersji obowiązującej do dnia 01.08.2009 r., tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie, wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następowało w drodze rozporządzenia wojewody, które określało jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Przedmiotowe rozporządzenie miało charakter prawa miejscowego, w którym - jak już wyżej podano - organ wydający ten akt (a więc wojewoda) określał podmiot sprawujący nadzór nad przedmiotowym obszarem. Z powyższej regulacji wywieść należy, iż wynikające z ustawy kompetencje wojewody sprowadzały się do wydania ww. aktu miejscowego o określonej przepisami treści. Zatem w kompetencji wojewody leżało jedynie określenie podmiotu sprawującego nadzór nad obszarem chronionego krajobrazu, natomiast ustawa nie nakładała na niego żadnych praw i obowiązków w zakresie dotyczącym sprawowania ww. nadzoru. Te nadzorcze prawa i obowiązki miały natomiast swoje umocowanie w regulacji zawartej w wydanym przez wojewodę rozporządzeniu (akcie prawa miejscowego). Ponieważ Wojewoda Dolnośląski w cytowanym wyżej rozporządzeniu wyznaczył siebie jako podmiot sprawujący nadzór nad obszarem chronionego krajobrazu "Góry Bardzkie i Sowie", to do jego obowiązków należy wykonywanie wszelkich czynności nadzorczych. Okoliczności tej, zdaniem Wnioskodawcy, nie zmienia fakt przekazania z dniem 01.08.2009 r. kompetencji określonych w art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody sejmikowi województwa - jest on bowiem, tak jak wcześniej wojewoda, właściwy jedynie do wydania aktu prawa miejscowego (podjęcia uchwały) o określonej w ustawie treści, do której należy także postanowienie w kwestii wyznaczenia podmiotu sprawującego nadzór nad chronionym obszarem. Do kompetencji sejmiku województwa nie należy natomiast samo sprawowanie ww. nadzoru, nie leży ono także w kompetencji marszałka województwa - nadzór ten należy natomiast wyłącznie do podmiotu określonego w akcie prawa miejscowego wyznaczającym - zgodnie z treścią art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody - obszar chronionego krajobrazu. Zatem, zdaniem Wnioskodawcy, do wykonywania czynności nadzorczych we wspomnianym zakresie jest wyłącznie uprawniony i zobowiązany podmiot określony w obowiązującym akcie prawa miejscowego wydanym w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Góry Bardzkie i Sowie". Takim aktem normatywnym na dzień dzisiejszy jest rozporządzenie Wojewody Dolnośląskiego nr 25 z dnia 28 listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Góry Bardzkie i Sowie", określające w § 2, iż sprawującym nadzór nad ww. obszarem jest Wojewoda Dolnośląski. Podkreślić należy, iż przedmiotowe rozporządzenie zachowuje swoją moc na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (przepis ten stanowi, iż do czasu wejścia w życie aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie upoważnień zmienianych niniejszą ustawą zachowują moc dotychczasowe akty prawne), do dnia dzisiejszego nie został bowiem wydany przez Sejmik Województwa Dolnośląskiego akt prawa miejscowego dotyczący ww. obszaru. Wojewoda Dolnośląski w odpowiedzi na wniosek wniósł: 1) na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 64 § 3 i art. 15 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako "P.p.s.a.") - o odrzucenie wniosku jako dotyczącego sprawy nienależącej do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, ewentualnie 2) na podstawie art. 151 w związku z art. 15 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - o oddalenie wniosku jako bezzasadnego. W uzasadnieniu odpowiedzi Wojewoda Dolnośląski wywodził, że nie każda sytuacja, w której dwa organy administracji uznają się za niewłaściwe do podjęcia określonych czynności przewidzianych prawem będzie miała charakter sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego w rozumieniu powołanych przepisów P.p.s.a. W konsekwencji, rozstrzyganie sporów tego rodzaju nie będzie podlegać kognicji sądów administracyjnych (Naczelnego Sądu Administracyjnego). W tym miejscu niezbędnym jest wyjaśnienie istoty sprawy czy czynności będących przedmiotem przedstawionego wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Otóż, zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627 z późn. zm.), sejmik województwa, w drodze uchwały, wyznacza obszar chronionego krajobrazu, wskazując w niej m.in. jego nazwę, położenie, obszar oraz sprawującego nadzór. Brzmienie powyższego przepisu zostało ustanowione mocą ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753 z późn. zm.), która weszła w życie w dniu 1 sierpnia 2009 r. Przed nowelizacją przepisu art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu, w tym wskazanie sprawującego nadzór nad tym obszarem, następowało w drodze rozporządzenia wojewody. Jak już wyjaśniono, w dniu 28 listopada 2008 r. Wojewoda Dolnośląski, na podstawie powołanej normy kompetencyjnej, wydał rozporządzenie nr 25 w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Góry Bardzkie i Sowie. W § 2 wymienionego rozporządzenia wskazano, że "sprawującym nadzór nad Obszarem jest Wojewoda Dolnośląski". Trzeba zauważyć, że zarówno przepisy przedstawionego aktu prawa miejscowego, ustawy o ochronie przyrody, jak i inne przepisy prawa nie definiują opisanego pojęcia "sprawującego nadzór" nad obszarem chronionego krajobrazu, jak i nie wskazują na czym polega i jakich czynności dotyczy "nadzór" sprawowany nad tego rodzaju obszarem. Analiza przedstawionej regulacji prawnej wskazuje jednak, że podejmowane w ramach "nadzoru" czynności przez "sprawującego nadzór" nie obejmują, w szczególności, wydawania decyzji administracyjnych, jak i wydawania innych aktów czy też podejmowania innych czynności podlegających kontroli sądów administracyjnych, w tym wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - pkt 4 P.p.s.a. Dodatkowo podkreślić należy, że jak wynika z brzmienia normy kompetencyjnej zawartej w art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, "sprawującym nadzór" nad obszarem chronionego krajobrazu nie musi być organ administracji publicznej. Co do zasady zaś, kontroli sądów administracyjnych poddano jedynie działalność administracji publicznej (jej organów). Należy przypomnieć, że przedmiotem wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest wskazanie organu właściwego do podjęcia, opisanych w piśmie Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Ząbkowicach Śląskich z dnia 25 marca 2013 r. (Nr Ds.211/13), "stosownych działań w trybie nadzoru", o którym mowa w § 2 rozporządzenia Wojewody Dolnośląskiego z dnia 28 listopada 2008 r., a więc podjęcia czynności przez "sprawującego nadzór" nad Obszarem Chronionego Krajobrazu "Góry Bardzkie i Sowie". W ocenie Wojewody Dolnośląskiego kwestia ustalenia właściwości w zakresie podjęcia tego rodzaju czynności nie odpowiada przedmiotowi sporu kompetencyjnego, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a, a tym samym nie podlega rozstrzygnięciu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak wykazano bowiem, kontrole czynności nadzoru podejmowanych przez "sprawującego nadzór" nad obszarem chronionego krajobrazu nie podlegają właściwości sądów administracyjnych. Powyższe powoduje uznaniem, że wniosek Marszałka Województwa Dolnośląskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 64 § 3 i art. 15 § 2 P.p.s.a. powinien zostać odrzucony jako dotyczący sprawy nienależącej do właściwości sądu administracyjnego (Naczelnego Sądu Administracyjnego). W przypadku nieuwzględnienia, przez Naczelny Sąd Administracyjny, opisanego zarzutu i sformułowanego na jego podstawie wniosku, Wojewoda Dolnośląski wnosi o oddalenie wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jako bezzasadnego. Dodać należy, że jak wynika z treści pisma Wojewody Dolnośląskiego z dnia 4 kwietnia 2013 r. (Nr IF-PP.740.5.2013.ESZ1), przedstawione pismo Prokuratora Prokuratury Rejonowej w sprawie podjęcia "stosownych działań w trybie nadzoru" przekazano Urzędowi Marszałkowskiemu Województwa Dolnośląskiego. W piśmie tym Wojewoda Dolnośląski wskazał jedynie, że w związku z ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie i nowelizacją ustawy o ochronie przyrody, zadania i kompetencje w zakresie obszaru chronionego krajobrazu należą do sejmiku województwa. Nie są znane zatem powody dla jakich to Marszałek Województwa Dolnośląskiego uznał się za adresata wymienionego pisma Wojewody Dolnośląskiego z dnia 4 kwietnia 2013r. i stronę niniejszego "sporu kompetencyjnego". Wojewoda Dolnośląski przekazując wystąpienie dotyczące podjęcia działań w trybie nadzoru nie wskazał organu (podmiotu) właściwego, w tym nie oznaczył jako tego rodzaju organ - Marszałka Województwa Dolnośląskiego. Wobec tego nie można mówić o zaistnieniu sporu kompetencyjnego, określonego w art. 4 P.p.s.a. Poza powyższymi argumentami wskazać należy, że z dniem 1 sierpnia 2009 r. zadania i kompetencje w zakresie obszaru chronionego krajobrazu, na mocy ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie, powierzono samorządowi województwa (jego właściwym organom). W uprzednio obowiązującym stanie prawnym podmiotem właściwym w tym zakresie był wojewoda wykonujący te zadania przy pomocy właściwych komórek organizacyjnych i pracowników urzędu wojewódzkiego. Jednocześnie wraz z przekazaniem wskazanego rodzaju kompetencji samorządowi województwa doszło do przekazania tej jednostce samorządu terytorialnego środków finansowych i osobowych (pracowników) w celu realizacji opisanych zadań, w trybie i na zasadach określonych w przedstawionej ustawie z dnia 23 stycznia 2009 r. Od dnia 1 sierpnia 2009 r. Wojewoda Dolnośląski, jak i pracownicy Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu nie posiadają podstaw prawnych, tj. ustawowych kompetencji ani podstaw faktycznych - środków finansowych i osobowych – na wykonywanie zadań i kompetencji w zakresie opisanym w art. 23 ustawy o ochronie przyrody. Jak wynika z brzmienia art. 35 ust. 1 ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie, rozporządzenie Wojewody Dolnośląskiego nr 25 z dnia 28 listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Góry Bardzkie i Sowie zachowało moc obowiązującą. Wnioskodawca przyznał we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, że Sejmik Województwa Dolnośląskiego do dnia złożenia ww. wniosku nie podjął, na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, uchwały obejmującej wskazany obszar chronionego krajobrazu. Bezczynność uchwałodawcza organu stanowiącego Samorządu Województwa Dolnośląskiego powoduje, że w obrocie prawnym pozostaje akt prawa miejscowego sprzeczny, w zakresie wskazania "sprawującego nadzór", z regulacją ustawową. Nie ulega wątpliwości, że przyjmując interpretację Wnioskodawcy zaprezentowaną we wniosku mamy do czynienia z sytuacją, kiedy to zadania i kompetencje w zakresie Obszaru Chronionego Krajobrazu Góry Bardzkie i Sowie należą do samorządu województwa i jego organów, zaś sprawowanie nadzoru nad tym Obszarem, wedle powoływanego przez Wnioskodawcę przepisu § 2 rozporządzenia Wojewody Dolnośląskiego, przynależy do kompetencji organu administracji rządowej - Wojewody Dolnośląskiego. Jak wynika z treści normy kompetencyjnej zawartej w art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, zarówno w brzmieniu sprzed jak i po opisanej nowelizacji, zasadnym jest stwierdzenie, że jako "sprawujący nadzór" powinien być wskazany organ, podmiot lub instytucja czy też osoba/osoby podległe (funkcjonalnie, organizacyjnie) organowi ustanawiającemu daną formę ochrony przyrody. Pomimo braku ustawowego nakazu wprost, pożądanym byłoby dostosowanie obowiązującej regulacji w zakresie Obszaru Chronionego Krajobrazu Góry Bardzkie i Sowie do wymogów i treści regulacji ustawowej. Utrzymywanie się obecnego status quo powoduje nie tylko niezgodność regulacji aktu prawa miejscowego ustanowionego dla opisanego Obszaru z treścią ustawy o ochronie przyrody lecz także uniemożliwia jego wykonanie i egzekwowanie zawartych w nim nakazów i zakazów. W ocenie Wojewody Dolnośląskiego przedstawione argumenty przemawiały za zasadnością przekazania pisma Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Ząbkowicach Śląskich do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Dolnośląskiego jako jednostki organizacyjnej - urzędu odpowiedzialnego za realizację zadań organów samorządu województwa w przedstawionym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sporem kompetencyjnym jest sytuacja prawna, w której co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi rozbieżność poglądów, która powinna być usunięta przez podjęcie środków prawnych. Spór kompetencyjny ma miejsce, gdy rozbieżność poglądów zachodzi co do określonego zakresu działania, a zatem w odniesieniu do podjęcia działania na podstawie przepisu prawa, który wywołuje wątpliwości interpretacyjne co do przypisania kompetencji jednemu z organów pozostających w sporze. O sporze kompetencyjnym można zatem mówić, gdy jest określony przedmiot działania, a nie ogólnie przypisana kompetencja. Nadzór jest instytucją, która obejmuje realizację władczych ingerencji wobec podmiotów poddanych nadzorowi. Może być wykonywany w różnych przedmiotowo zakresach i różnych formach prawnych. Rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego polega na wskazaniu organu, który na podstawie przepisów prawa zobowiązany jest do podjęcia działania w określonej formie prawnej. Rozstrzygnięcie sporu nie obejmuje ani ustalenia rodzaju sprawy, ani właściwej formy działania, jak i oceny prawidłowości podjętego działania. We wniosku o rozstrzygnięcie sporu nie określono przedmiotowego zakresu działania, który dałby podstawę do rozstrzygnięcia sporu. Nie można też tego przedmiotowego zakresu wyprowadzić przez analizę pisma Prokuratora. Brak określenia przedmiotu sporu powoduje, że wniosek jest niedopuszczalny. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny zwróci wpis od wniosku.