II OW 53/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia WSA del. Mirosława Pindelska Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Burmistrza Miasta Sompolno z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta Sompolno a Starostą Konińskim w sprawie wniosku A.Z. z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego postanawia: wskazać Starostę Konińskiego jako organ właściwy w sprawie Wnioskiem z dnia [...] marca 2012 r. Burmistrz Miasta Sompolno zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim, a Starostą Konińskim poprzez wskazanie Starosty jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy z wniosku A.Z. z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie "nałożenia obowiązku przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego" oraz "nałożenia obowiązku utrzymania urządzenia wodnego" i "przywrócenia jego funkcji w celu nie powodowania szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie". W uzasadnieniu wskazano, że wnioskiem z dnia [...] października 2011 r. A.Z. zwrócił się do Starosty Powiatu Konińskiego domagając się nałożenia "obowiązku przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego tj. udrożnienia połączenia stawu (działka nr [...]) z rowem (działka nr [...]) na właściciela działki nr [...] oraz nałożenie obowiązku utrzymania urządzenia wodnego i przywrócenia jego funkcji w celu nie powodowania szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie", albowiem na skutek zasypania tego rowu przez właściciela działki nr [...] jego działka nr [...] jest zalewana przez nadmiar wody w zbiorniku powodując szkody. W ocenie Burmistrza Starosta nieprawidłowo przekazał przedmiotowy wniosek, albowiem w świetle art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 145) i art. 64b tej ustawy, organem właściwym, w przypadku nienależytego utrzymywania urządzeń wodnych powodujących zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, do wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego jest organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, tj. starosta. Również w kwestii odwodnienia dróg publicznych, zdaniem Burmistrza, organem właściwym będzie starosta, albowiem ani ustawa Prawo budowlane, ani ustawa o drogach publicznych, nie zawierają żadnych przepisów na podstawie których burmistrz mógłby wydawać jakiekolwiek decyzje w tego typu sprawach. W odpowiedzi na wniosek Starosta Koniński wniósł o wskazanie Burmistrza Miasta Sompolno jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku A.Z. z dnia [...] października 2011 r., doprecyzowanego pismem z dnia [...] października 2011 r. W uzasadnieniu wskazano, że to organ gminy winien prowadzić postępowanie w trybie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne i ustalić, czy wystąpiły zmiany stanu wody na gruntach, kto spowodował wystąpienie tych zmian i czy zmiany te mają szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie. W związku z tym, że przedmiotem wniosku A.Z. jest zakłócenie stosunków wodnych na gruncie, to wskazanie starosty jako organu właściwego nie pozwoli na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy zaistnienia przesłanek z art. 29 ustawy Prawo wodne. Zatem najpierw organ gminy winien prowadzić postępowanie w trybie wskazanego wyżej art. 29 ustawy Prawo wodne, a dopiero potem można wziąć pod uwagę prowadzenie postępowania w trybie art. 64b ustawy Prawo wodne co do ewentualnego nienależytego utrzymywania urządzeń wodnych. Odnosząc się zaś do kwestii drogi Starosta wskazał, że przedmiotowa droga jest drogą gminną, a Burmistrz jej zarządcą (art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Zaś obowiązek utrzymywania w należytym stanie obiektu budowlanego jakim jest droga, spoczywa – stosowanie do treści art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) – na zarządcy. Z powyższych względów, zdaniem Starosty, wniosek A.Z. winien być rozpoznany na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne przez Burmistrza Miasta Sompolno jako organ właściwy. Spór ten powstał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z dnia [...] października 2011 r. A.Z., zamieszkały w miejscowości R., gmina S., zwrócił się do Starosty Konińskiego z prośbą o nałożenie na właściciela działki nr [...] obowiązku przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego, tj. udrożnienia połączenia stawu (działka nr [...]) z rowem (działka nr [...]) i jego utrzymywania w należytym stanie, albowiem rów łączący staw położony na działce nr [...], a przebiegający przez tę działkę został zasypany przez właściciela, co powoduje piętrzenie się wody w stawie i zalewanie gruntów wnioskodawcy. Pismem z dnia [...] października 2011 r. A.Z. rozszerzył żądanie wniosku z dnia [...] października 2011 r. prosząc o uregulowanie stosunków wodnych na gruntach, zaburzonych poprzez brak możliwości odprowadzania wód opadowych, a zimą roztopowych z drogi gminnej i pól oraz braku możliwości odpływu wody ze stawu do rowu. Pismem z dnia [...] października 2011 r. Starosta Koniński przekazał ww. wniosek A.Z. do rozpatrzenia według właściwości Burmistrzowi Miasta Sompolno, powołując się na przepis art. 29 ustawy Prawo wodne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Natomiast spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego rozstrzyga co do zasady wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a dopiero w razie braku takiego organu - sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Oczywistym jest przy tym, że rozstrzygnięcie sporu poprzez wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy jest możliwe tylko wówczas, gdy organem właściwym jest jeden z organów pozostających w sporze. Organami pozostającymi w sporze są natomiast organ, do którego skierowano określone żądanie i który uznał się za niewłaściwy, oraz organ, któremu to żądanie zostało przekazane do załatwienia w trybie art. 65 § 1 k.p.a. i który uznaje, że przekazanie to nastąpiło wbrew jego właściwości określonej w stosownych przepisach. W rozpoznawanej sprawie wbrew temu co stwierdzono we wniesionym wniosku nie mamy do czynienia ze sporem kompetencyjnym, lecz ze sporem o właściwość pomiędzy dwoma organami samorządu terytorialnego. Powstały zaś spór jest negatywnym sporem o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta Sompolno, a Starostą Konińskim, bowiem oba organy samorządu terytorialnego uznały się za niewłaściwe do rozpoznania i załatwienia wniosku A.Z. z dnia [...] października 2011 r. o nałożenie obowiązku przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego, tj. udrożnienia połączenia stawu (działka nr [...]) z rowem (działka nr [...]), utrzymania tego urządzenia, jak i przywrócenia jego podstawowej funkcji. Zatem kwestia udrożnienia zasypanego urządzenia melioracji wodnej była w istocie przedmiotem żądania strony skierowanego do Starosty Konińskiego w piśmie z dnia [...] października 2011 r. Natomiast nie można w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brać pod uwagę, dla prawidłowości wskazania organu właściwego w sprawie, kwestii dodatkowej podnoszonej w kolejnym piśmie A.Z. z dnia [...] października 2011 r., a dotyczącej w szczególności odprowadzania roztopowych wód oraz wód opadowych z drogi gminnej, gdyż stanowi to odrębną sprawę, która zresztą była już podnoszona w piśmie A.Z. z dnia 1 kwietnia 2011 r. kierowanym do Burmistrza Miasta Sompolno. Zatem w niniejszej sprawie podstawowe znaczenie ma żądanie strony zawarte w piśmie z dnia [...] października 2011 r. Tym samym mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż żądanie strony dotyczy udrożnienia połączenia stawu z rowem, który został zasypany, przywrócenia jego funkcji i nałożenia obowiązku utrzymania tego urządzania wodnego. Przedmiotowy rów jest urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych. Rów ten biegnie od stawu zlokalizowanego na działce nr [...] przez działkę nr [...],[...],[...],[...],[...] i kończy się krótkim odcinkiem na działce nr [...]. Odnosząc powyższe do kwestii właściwości organu uprawnionego do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku strony podkreślić należy, że ogólna właściwość organów w sprawach z zakresu prawa wodnego została określona w art. 4 ustawy Prawo wodne. W odniesieniu do poszczególnych kategorii spraw i poszczególnych zadań, właściwe organy wskazywane są poprzez dalsze przepisy ustawy. Kwestię utrzymania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych reguluje przepis art. 77 ustawy Prawo wodne, który jednoznacznie stanowi, że utrzymanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością Spółki wodnej, to do tej Spółki (art. 77 ust. 1). Z dyspozycji art. 77 ust. 2 ustawy Prawo wodne wynika zaś, że jeżeli obowiązek, o którym mowa w ust. 1, nie jest wykonywany to organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, iż zasypany rów melioracyjny jest urządzeniem melioracji wodnej szczegółowej w rozumieniu art. 77 ustawy Prawo wodne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podkreślić, że w stanie prawnym i faktycznym tej sprawy art. 77 ustawy Prawo wodne jest lex specialis wobec art. 29 tejże ustawy, na który to wskazuje Starosta Koniński. Wynika to z tego, że działanie właściciela gruntu zmieniające stosunki wodne na jego gruncie dotyczy funkcjonowania urządzenia melioracji wodnej szczegółowej. Natomiast ratio legis unormowania art. 77 ust. 2 ustawy Prawo wodne polega na tym, że jeżeli obowiązek utrzymania w należytym stanie danego urządzenia melioracji wodnej szczegółowej nie jest realizowany, to wyłącznie właściwy organ do wydania pozwolenia wodnoprawnego, jest zobowiązany nałożyć w formie decyzji stosowne obowiązki. Ponadto są one ustalane proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu oraz są ustalane przez ten organ zakresy i terminy ich wykonania. Jest więc oczywiste, że nie jest to kompetencja wójta (burmistrza), o której stanowi art. 29 ustawy Prawo wodne. Ponadto należy podkreślić, że urządzenia melioracji wodnej szczegółowej są inwestycją o charakterze liniowym, które przebiegają na dłuższym odcinku niż tylko jedna nieruchomość, stąd wszelkie działania muszą być skoordynowane z utrzymaniem jego drożności na całej długości. Z kolei zagadnienie należytego utrzymania urządzenia wodnego statuuje norma art. 64b ustawy Prawo wodne stanowiąc, iż w przypadku nienależytego utrzymania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może w drodze decyzji nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności. Organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych stosownie do treści art. 140 ust. 1 ustawy Prawo wodne jest starosta, wykonujący to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Wprawdzie przepis ust. 2 i 2a powołanego art. 140 przewiduje w tym zakresie wyjątki, lecz nie dotyczą one spraw, które są przedmiotem wniosku A.Z. z dnia [...] października 2011 r. Tym samym właściwym organem do załatwienia ww. wniosku jest w okolicznościach rozpoznawanego sprawy Starosta Koniński. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Starostę Konińskiego jako organ właściwy do załatwienia sprawy z wniosku A.Z., na podstawie art. 4 i art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.