II OW 77/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta Mława z [...] października 2016 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Miasta Mława i Wojewodą Mazowieckim przez wskazanie organu właściwego do przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji w trybie art. 59 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym postanawia: wskazać Burmistrza Miasta Mława jako organ właściwy w sprawie. Wnioskiem z 6 października 2016 r. wniosku Burmistrza Miasta Mława wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez wskazanie Wojewody Mazowieckiego jako organu właściwego do przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji w trybie art. 59 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm. – dalej jako "u.p.z.p.") dla terenu zamkniętego stanowiącego działkę nr [...] położoną w [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu Burmistrz wskazał, że w związku z licznymi interwencjami dotyczącymi zanieczyszczeń powstających na skutek działalności składowiska węgla, zwrócił się pismem z 30 grudnia 2015 r. do Wojewody Mazowieckiego z prośbą o rozważenie możliwości wszczęcia postępowania w trybie art. 59 ust. 2 i 3 u.p.z.p. Pismem z 28 stycznia 2016r. Wojewoda Mazowiecki udzielił odpowiedzi, że dla tego terenu nie jest prowadzone aktualnie żadne postępowanie administracyjne, natomiast decyzją z [...] czerwca 2008 r. organ ten wydał dla przedmiotowego terenu decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego polegającego na rozbudowie terminalu kontenerowego oraz decyzję z [...] stycznia 2009 r., którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla tej inwestycji. Następnie pismem z 5 lutego 2016 r. Burmistrz Miasta Mława ponownie zwrócił się do Wojewody Mazowieckiego z prośbą o podjęcie działań w tej sprawie na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Wojewoda Mazowiecki pismem z 3 marca 2016 r. odpowiedział, że właściwy w sprawie jest Burmistrza Miasta Mława. Burmistrz Miasta Mława postanowił o wszczęciu postępowania w tej sprawie o czym zawiadomił strony. Następnie decyzją z 1 czerwca 2016 r. nakazał posiadaczowi działki przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania przedmiotowego terenu. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła A. Sp. z o.o. z siedzibą w G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie decyzją z [...] lipca 2016 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie wyraziło pogląd, że właściwy w sprawie jest Wojewoda Mazowiecki. W związku z powyższym Burmistrz Miasta Mława wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. W odpowiedzi na wniosek Wojewoda Mazowiecki wniósł o wskazanie Burmistrza Miasta Mława jako organu właściwego w sprawie. Wojewoda Mazowiecki wskazał, że właściwość Burmistrza Miasta Mława wynika wprost z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2016, poz. 1629), przez tereny zamknięte rozumie się tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. Wynikające z tej definicji przeznaczenie i specyfika terenów zamkniętych powoduje, że w większości ustaw regulujących materialne prawo administracyjne ustawodawca przewidział szereg odrębności, przede wszystkim w odniesieniu do właściwości organów orzekających w sprawach dotyczących tego rodzaju terenów. Takie odrębności wynikają także z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 3. ust. 1. u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Jednocześnie jednak w tej samej normie ustawodawca wyłączył władztwo planistyczne gminy między innymi w odniesieniu do terenów zamkniętych (a także morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej). Stosowanie do art. 4 ust. 3 u.p.z.p., w odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. W strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy. Odrębnie została również uregulowania właściwość organów do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na terenach zamkniętych. Zasadą jest bowiem, że decyzję tego rodzaju wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta na prawach powiatu (w przypadku inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim, w uzgodnieniu z marszałkiem województwa), jednak dla inwestycji celu publicznego na terenach zamkniętych właściwym organem jest wojewoda (art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). Analogiczne, również decyzję o warunkach zabudowy na terenach zamkniętych wydaje wojewoda, a nie wójt, burmistrz albo prezydent miasta na prawach powiatu, który co do zasady jest właściwy do wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia (art. 61 ust. 3 u.p.z.p.). Przedstawienie powyższych regulacji ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu, jaki powstał w niniejszej sprawie między Wojewodą Mazowieckim, a Burmistrzem Miasta Mława. Z treści cytowanych przepisów wynika bowiem w sposób jednoznaczny szczególny charakter regulacji ustawowych dotyczących terenów zamkniętych, w tym szczególny charakter przepisów regulujących właściwość organów. Rzutuje to w sposób bezpośredni na sposób wykładni art. 59 ust. 3 u.p.z.p., który stanowi, że w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2 tego przepisu, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Jeżeli zatem dojdzie do zmiany zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a zmiana ta nie wymagała pozwolenia na budowę, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, zależnie od okoliczności danej sprawy, nałożyć na właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, wskazane wyżej obowiązki. Z treści art. 59 ust. 3 u.p.z.p. wynika w sposób jednoznaczny właściwość rzeczowa wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, a ustawodawca nie zdecydował się w tym przypadku na żadnego rodzaju zastrzeżenia lub odesłania w zakresie właściwości organów, tak jak ma to miejsce chociażby w cytowanym wyżej art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Przyjmując zatem jako podstawową zasadę wykładni, że wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie stwierdza, że art. 59 ust. 3 u.p.z.p., nie stanowi normy kompetencyjnej dla wojewody do nałożenia obowiązków wynikających z tego przepisu w odniesieniu do niewymagającej pozwolenia na budowę zmiany zagospodarowania terenu zamkniętego. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie również w argumentacji przedstawionej przez Wojewodę Mazowieckiego w odpowiedzi na wniosek. Trafnie Wojewoda Mazowiecki zauważa, że na przeszkodzie do wydania przez niego decyzji na podstawie 59 ust. 3 u.p.z.p. stoi zasada praworządności sformułowana w art. 7 Konstytucji RP. Przyjęcie jako zasady ustrojowej, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, powoduje, że organy te mogą wydać określone władcze rozstrzygnięcie tylko, jeżeli pozwalają na to normy przyznające im właściwość (kompetencję) do orzekania w tego rodzaju sprawach. Brak tego rodzaju norm wyklucza wydanie rozstrzygnięcia przez dany organ. Skoro zatem ustawodawca na gruncie art. 59 ust 3 u.p.z.p. powierzył właściwość rzeczową wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, nie czyniąc w tym zakresie żadnych wyjątków, to nie można domniemywać w tym zakresie kompetencji wojewody. Tego rodzaju stanowiska nie uzasadnia również prezentowana przez Burmistrza Miasta Mława wykładnia celowościowa i systemowa art. 59 ust. 3 u.p.z.p., która opiera się na założeniu, że co do zasady przepisy tej ustawy wykluczają władztwo planistyczne gminy w odniesieniu do terenów zamkniętych, a kompetencję do wydawania decyzji w odniesieniu do tego rodzaju terenów ustawodawca powierzył wojewodzie. Wykładnia ta opiera się jednak na błędnym założeniu, że odrębne regulacje dotyczące terenów zamkniętych są zasadą. Przeciwnie, regulacje dotyczącego tego rodzaju terenów podlegają ogólnym zasadom planowania i zagospodarowania przestrzennego, a wyjątkiem są odrębności wynikające z innego zakresu planowania przestrzennego w odniesieniu do tych terenów czy innej właściwości organów powołanych do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy dla terenów zamkniętych. Nie bez znaczenia jest również charakter prawny decyzji wydawanej na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Decyzja ta nie służy kształtowaniu polityki przestrzennej, natomiast organ administracji wydający tego rodzaju rozstrzygnięcie spełnia funkcję kontrolną. Zadaniem wójta, burmistrza albo prezydenta miasta jest zatem ustalenie, że doszło do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę i nałożenie określonych nakazów, których celem jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Jednym ze sposobów doprowadzania do stanu zgodnego z prawem jest nałożenie obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, przy czym decyzja ta zostanie wydana przez właściwy rzeczowo organ, a więc w odniesieniu do terenów zamkniętych przez wojewodę. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są więc spójne i wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. przez wójta, burmistrza albo prezydenta w odniesieniu do terenów zamkniętych, nie stanowi naruszenia szczególnych regulacji, jakie przewidział ustawodawca dla tego rodzaju terenów. Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Burmistrza Miasta Mława jako organ właściwy w sprawie.