II OW 98/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła, Sędzia del. WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Kętrzyńskiego z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Kętrzyńskim a Marszałkiem Województwa Warmińsko-Mazurskiego przez wskazanie organu właściwego do wszczęcia postępowania w sprawie zanieczyszczenia wód postanawia: oddalić wniosek. Wnioskiem z 1 sierpnia 2017 r. Starosta Kętrzyński wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez wskazanie Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego jako organu właściwego do wszczęcia i prowadzenia postępowania dotyczącego zanieczyszczenia wód rowu znajdującego się w granicy działek nr [...]/1 i [...] w obrębie [...], gm. [...]. Jako podstawę wniosku wskazał art. 378 ust. 2a i art. 362 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm. – dalej jako "p.o.ś."). W uzasadnieniu Starosta Kętrzyński wskazał, że z wnioskiem o wszczęcie postępowania wystąpił sołtys sołectwa Jankowice. Z wniosku tego wynika, że zanieczyszczenie rowu melioracyjnego zostało spowodowane ściekami z fermy trzody chlewnej. Starosta Kętrzyński ustalił, że wniosek nie dotyczy braku właściwej konserwacji rowu melioracyjnego, ale odprowadzania tym rowem ścieków, które powodują odór odczuwalny we wsi Jankowice. Ponadto Starosta ustalił, że w zlewni rowu melioracyjnego zanieczyszczonego gnojowicą znajduje się jedyna duża ferma trzody chlewnej, która uzyskała pozwolenie zintegrowane wydane przez Marszalka Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Rów melioracyjny został odmulony i jest w dobrym stanie technicznym. W związku z tym Starosta Kętrzyński doszedł do przekonania, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 77 ust. 2 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1121 – dalej jako "Prawo wodne") i przekazał wniosek do załatwienia Marszałkowi Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego uznał, że nie jest właściwy w sprawie i zwrócił wniosek Staroście Kętrzyńskiemu. Wyjaśnił, że wniosek dotyczy zanieczyszczenia rowu melioracyjnego, który zlokalizowany jest poza terenem zakładu, gdzie eksploatowana jest instalacja kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. W związku z tym Starosta Kętrzyński zwrócił się o zajęcie stanowiska do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Olsztynie, ale do dnia złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu w tej sprawie, organ ten nie udzielił odpowiedzi. Starosta Kętrzyński stanął na stanowisku, że organem właściwym w sprawie jest Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego, ponieważ sprawa dotyczy działalności zakładu niezgodnej z pozwoleniem zintegrowanym, powodującej zanieczyszczenie środowiska ściekami (odchodami zwierzęcymi). Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego, zgodnie z art. 378 ust. 2a i art. 362 ust. 1 p.o.ś. jest organem właściwym do przeprowadzenia kontroli tego zakładu i ewentualnie nałożenia, w drodze decyzji, obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko i przywrócenia środowiska do stanu właściwego. W odpowiedzi na wniosek Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego wniósł o jego odrzucenie lub w przypadku stwierdzenia braku podstaw do odrzucenia wniosku o jego oddalenie. Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego wskazał, że w tej sprawie nie doszło do wszczęcia postępowania na wniosek ani z urzędu. Marszałek podkreślił, że z wniosku sołtysa Jankowic wynika, że domaga się on przeprowadzenia inspekcji rowu melioracyjnego w celu stwierdzenia, czy występuje zanieczyszczenie, ustalenie źródła tego zanieczyszczenia oraz podjęcia działań zmierzających do likwidacji przyczyny zanieczyszczenia. Oznacza to, że wniosek nie skutkował wszczęciem postępowania. W ocenie Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego, Starosta Kętrzyński nie przeprowadził czynności pozwalających na jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego. Okoliczność, że zanieczyszczenie rowu melioracyjnego powstało na skutek niezgodnej z postanowieniami pozwolenia zintegrowanego działalności zakładu, nie zostały w żaden sposób zbadane. Brak jest podstaw do przeprowadzenia kontroli w zakładzie w sytuacji, gdy nie stwierdzono negatywnego oddziaływania zakładu na środowisko. W ocenie Marszałka oznacza to, że spór ma charakter abstrakcyjny. Ponadto Marszałek wskazał, że w tej sprawie nie można mówić o sporze o właściwość, ponieważ nie ma rozbieżności stanowisk w zakresie właściwości organów pozostających w sporze, a istnieje rozbieżność co do oceny stanu faktycznego sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4 stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Spory, o których mowa w art. 4, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym. W niniejszej sprawie spór o właściwość nie mógł zostać rozstrzygnięty. Mieszkańcy wsi Jankowice, w imieniu których wystąpił sołtys, zwrócili się do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Olsztynie o dokonanie inspekcji rowu. Wniosek ten został przekazany Staroście Kętrzyńskiemu, który ustalił, że rów jest należycie utrzymywany i brak jest podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 77 ustawy Prawo wodne. Następnie Starosta Kętrzyński przekazał wniosek Marszałkowi Województwa Warmińsko-Mazurskiemu powołując się na art. 378 ust. 2a p.o.ś. (ogólna właściwość marszałka województwa w sprawach regulowanych przepisami ustawy p.o.ś.), a jednocześnie nie wskazując żadnej normy kompetencyjnej, która pozwoliłaby Marszałkowi na podjęcie czynności i wydanie decyzji w tej sprawie. Starosta Kętrzyński zauważył, że Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego wydał pozwolenie zintegrowane, dla zakładu, którego działalność może prowadzić do zanieczyszczania rowu, jednak jak trafnie zauważa Marszałek, kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu ustawy p.o.ś., w zakresie przestrzegania decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska oraz przestrzegania zakresu, częstotliwości i sposobu prowadzenia pomiarów wielkości emisji i jej wpływu na stan środowiska, należy do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska, co wynika wprost z art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2016 r., poz. 1688 ze zm.). Na obecnym etapie spór o właściwość ma więc charakter abstrakcyjny, co nie pozwala na jego rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Starosta Kętrzyński nie znajdując podstaw do wszczęcia postępowania przekazał wniosek do załatwienia Marszałkowi Województwa Warmińsko-Mazurskiego nie określając jednocześnie, na jakiej podstawie organ ten miałby być właściwy w sprawie. Oznacza to, że Starosta Kętrzyński nie wszczął sporu co do przepisu prawa. Przedmiot sporu kompetencyjnego lub sporu o właściwość powinien być na tyle precyzyjnie sformułowany, żeby można było ustalić zakres przedmiotowy sprawy, która ma być rozpoznana. Tylko w takim przypadku możliwe jest wskazanie przez Naczelny Sąd Administracyjny właściwego organu na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. Tego rodzaju precyzyjnego określenia przedmiotu sprawy w tym przypadku zabrakło. Natomiast, nawet przyjęcie, że przedmiotem sprawy jest kontrola podmiotu naruszającego warunki udzielonego pozwolenia zintegrowanego, a celem postępowania jest ocena wydania decyzji wstrzymującej działalność prowadzoną z naruszeniem wymagań związanych z ochroną środowiska lub naruszeniem warunków korzystania ze środowiska, również prowadziłoby do oddalenia wniosku. W takim bowiem przypadku organem właściwym byłby wojewódzki inspektor ochrony środowiska, który nie jest organem występującym w tym sporze. Jeżeli żaden z organów występujących w sporze nie jest właściwy do rozpoznania sprawy objętej sporem, to wniosek o rozstrzygnięcie sporu nie może być uwzględniony i podlega oddaleniu. Z tych względów i na podstawie na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151, art. 64 § 3 i art. 193 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.