II OZ 1037/16

Dnia 13 października 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 13 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Wr 31/15 w przedmiocie uzupełnienia wyroku w sprawie ze skargi J. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w przedmiocie budowy pawilonu handlowo-usługowego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 19 listopada 2016 r., sygn. akt II SAB/Wr 31/15, rozpoznając skargę J. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. do wydania w terminie 2 miesięcy od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy aktu w sprawie wybudowania pawilonu handlowo – usługowego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] obręb [...] (pkt I), stwierdził, że postępowanie w sprawie prowadzone było w sposób przewlekły, a przewlekłość nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt II) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt III). Skarżący pismem z 4 lutego 2016 r. wniósł o uzupełnienie wyroku z 19 listopada 2015 r. poprzez wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w O. grzywny w wysokości 30.000 zł. Uzasadniając wniosek skarżący podniósł, że w punkcie trzecim skargi wniósł o wymierzenie organowi administracji grzywny w wysokości 30.000 zł, zaś Sąd pierwszej instancji o tym wniosku nie rozstrzygnął. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z 31 maja 2016 r., odmówił skarżącemu uzupełnienia wyroku z 19 listopada 2015 r. Sąd pierwszej instancji uznał, że z art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. wynika, iż sąd administracyjny jest zobowiązany w wyroku zamieścić jedynie pozytywne rozstrzygnięcie o wymierzeniu organowi administracji grzywny. Nie jest natomiast wymagane, zdaniem tego Sądu, zamieszczanie w wyroku rozstrzygnięcia świadczącego o tym, że sąd nie uwzględnia wniosku skarżącego o wymierzenie grzywny organowi administracji. Wystarczające jest wówczas wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku motywów uznania takiego wniosku za niezasadny. W związku z tym Sąd pierwszej instancji wskazał na fragment uzasadnienia wyroku z 19 listopada 2015 r., w którym wyjaśnił, że wniosek skarżącego o wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywny w wysokości 30.000 zł nie jest zasadny. W zażaleniu na to postanowienie skarżący, zarzucając naruszenie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w O. grzywny w wysokości 30.000 zł, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając zażalenie zważył, co następuje. Zażalenie jest zasadne. Przede wszystkim należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji błędnie powołał się na art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 658), która weszła w życie w dniu 15 sierpnia 2015 r. Zgodnie bowiem z art. 2 powołanej ustawy art. 149 p.p.s.a. w brzmieniu ustalonym tą ustawą stosuje się do postępowań wszczętych po wejściu jej w życie. Do postępowań wszczętych przed tym dniem stosuje się art. 149 p.p.s.a. w brzmieniu dotychczasowym. Postępowanie, w którym Sąd pierwszej instancji wydał wyrok, którego dotyczył wniosek skarżącego o uzupełnienie, zostało wszczęte przed dniem 15 sierpnia 2015 r., gdyż skarga wpłynęła do organu administracji w dniu 19 czerwca 2015 r., a do Sądu pierwszej instancji w dniu 20 lipca 2015 r. Zgodnie z art. 157 § 1 p.p.s.a., strona może żądać uzupełnienia wyroku jeżeli sąd nie orzekł o całości skargi albo nie zamieścił w wyroku dodatkowego orzeczenia, które według przepisów ustawy powinien był zamieścić z urzędu. Z art. 149 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed jego zmiany ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że w sprawie na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, w razie uwzględnienia skargi, sąd administracyjny jest zobowiązany zamieścić z urzędu w wyroku dodatkowe orzeczenie dotyczące tego, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd administracyjny nie jest natomiast zobowiązany zamieszczać z urzędu rozstrzygnięcia w przedmiocie wymierzenia organowi administracji grzywny. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Przy czym może to zrobić z własnej inicjatywy (z urzędu) lub na wniosek strony. W związku z tym wniosek skarżącego o uzupełnienie wyroku w zakresie orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny nie jest uzasadniony na podstawie tej części art. 157 § 1 p.p.s.a., w której mowa jest o dodatkowym orzeczeniu, które według przepisów ustawy sąd powinien był zamieścić z urzędu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę wniosek ten jest jednak zasadny na podstawie tej części art. 157 § 1 p.p.s.a., w której stanowi się o tym, że wyrok podlega uzupełnieniu, jeżeli sąd administracyjny nie orzekł o całości skargi. Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wyjaśniają jednoznacznie, czy skarga na bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie postępowania ogranicza się do wskazania tej bezczynności lub przewlekle prowadzonego postępowania, czy też elementem takiej skargi jest także wniosek o wymierzenie organowi administracji grzywny. Przede wszystkim nie wynika to z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a, który dopuszcza możliwość wniesienia takiej skargi, ani z art. 57 i art. 47 p.p.s.a., które ogólnie regulują wymogi formalne skargi. Nie ulega jednak wątpliwości, że strona postępowania, czyli w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania skarżący, może złożyć wniosek o wymierzenie organowi administracji grzywny. Wynika to z art. 149 § 2 p.p.s.a., w którym stanowi się, że sąd w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może wymierzyć organowi grzywnę także na wniosek strony. Nie ulega też wątpliwości, że w razie wymierzenia organowi administracji takiej grzywny organ ten będzie mógł to rozstrzygnięcie kwestionować poprzez wniesienie skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji. Tym samym przyjąć należy, że również skarżący, który wnosił o wymierzenie organowi administracji grzywny, będzie mógł kwestionować orzeczenie w tym przedmiocie wówczas, gdy jego wniosek zostanie przez sąd uwzględniony, ale nie w takim wymiarze, jak się tego domagał. Oczywiste jest, że skarżący będzie mógł orzeczenie w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny kwestionować także wtedy, gdy sąd wniosku skarżącego w tym przedmiocie w ogóle nie uwzględni. W tym celu sąd powinien w wyroku zawrzeć rozstrzygnięcie, którym da wyraz swemu stanowisku, że wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny nie jest zasadny. Z art. 151 p.p.s.a. wynika, że sąd może skargę oddalić także w części. W świetle tego przepisu jest więc dopuszczalne rozstrzygnięcie, którym sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiąże organ administracji do wydania aktu w określonym terminie, a w pozostałym zakresie, czyli w zakresie żądania wymierzenia organowi grzywny skargę oddali. Stanowisko zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji, a więc uznanie, że w razie oceny, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny jest niezasadny wystarczy motywy takiej oceny zawrzeć w uzasadnieniu wyroku, nie jest trafne. Stwarza ono bowiem istotne trudności w zaskarżeniu przez skarżącego do sądu drugiej instancji stanowiska sądu pierwszej instancji. Przyjęcie, że skarżący powinien w tym przypadku wnieść skargę od całego wyroku, pomijając to, że wyrok ten jest w istocie dla niego korzystny, gdyż uwzględnia jego skargę, wywołuje pytanie o to, jakiej treści rozstrzygnięcie powinien wydać sąd drugiej instancji, gdy uzna, że stanowisko sądu pierwszej instancji nie było zasadne. Rozstrzygnięcie sądu drugiej instancji w takiej sytuacji nie jest wręcz możliwe z uwagi na brak rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji, do którego należałoby się odnieść. W ocenie NSA wskazane względy przemawiają za przyjęciem, że zawarty w skardze na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wniosek skarżącego o wymierzenie organowi administracji grzywny jest elementem skargi, co oznacza, że sąd powinien o nim orzec w wyroku. Jeżeli zaś o tym wniosku sąd w wyroku nie orzeknie, to zachodzi podstawa wskazana w art. 157 § 1 p.p.s.a. do uzupełnienia wyroku z tego powodu, że sąd nie orzekł o całości skargi. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że zażalenie skarżącego jest zasadne, gdyż w skardze domagał się wymierzenia organowi administracji grzywny, a Sąd pierwszej instancji o tym wniosku w wyroku z 19 listopada 2015 r. nie orzekł. Nadto skarżący w terminie 14 dni od doręczenia mu z urzędu wyroku z uzasadnieniem wniósł o jego uzupełnienie. W ocenie NSA nie ma znaczenia, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał wyraźnie, że wniosek skarżącego o wymierzenie organowi administracji grzywny uznaje za niezasadny. Sąd pierwszej instancji powinien był o tym wniosku orzec w sentencji wyroku po to, aby skarżący miał możliwość zakwestionowania stanowiska Sądu poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone w uzasadnieniu wyroku z 19 listopada 2015 r. co do niezasadności wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny może mieć obecnie znaczenie jedynie dla treści wyroku, którym Sąd pierwszej instancji uzupełni ten wyrok. Zgodnie bowiem z art. 157 § 3 p.p.s.a. orzeczenie uzupełniające wyrok zapada w formie wyroku, chyba że uzupełnienie dotyczy wyłącznie kosztów. Od tego uzupełniającego wyroku, o ile skarżący uzna go za sprzeczny z prawem, skarżący będzie mógł wnieść skargę kasacyjną według ogólnych zasad, czyli z uwzględnieniem art. 173 - 193 p.p.s.a. Odnosząc się do zawartego w zażaleniu wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego należy wyjaśnić, że brak jest podstaw do orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny o zwrocie tych kosztów między stronami. Podstawy do rozstrzygnięcia o zwrocie kosztów postępowania zażaleniowego w sprawie z zażalenia na postanowienie w szczególności nie mogą stanowić przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a., gdyż wiążą one wyraźnie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z zaskarżeniem wyroku, a to kto jest obowiązany do zwrotu kosztów zależy od treści wyroku Sądu pierwszej instancji (oddalającego lub uwzględniającego skargę), co w rozpoznawanej sprawie odnieść należy do treści wyroku, który zapadnie na skutek rozpoznania wniosku o uzupełnienie wyroku. W tym też wyroku Sąd pierwszej instancji będzie rozstrzygał o kosztach postępowania z uwzględnieniem art. 200 i art. 205 p.p.s.a., przy czym do niezbędnych kosztów postępowania będzie mógł zaliczyć koszty postępowania zażaleniowego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.