II OZ 1038/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak po rozpoznaniu w dniu 28 października 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia E. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 498/11 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi E. i W. S. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie; 2. wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 19 lipca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odmówił E. i W. S. wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji podniósł, iż wniosek skarżących nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia, w którym wykazanoby ryzyko zajścia okoliczności określonych w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.,zwanej dalej "P.p.s.a.") tj. niebezpieczeństwa wystąpienia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Obowiązek wykazania tych okoliczności spoczywa na podmiocie żądającym wstrzymania wykonania decyzji, zaś sąd nie może w tym zakresie prowadzić postępowania wyjaśniającego z urzędu i wyręczać skarżących, ani też opierać rozstrzygnięcia na domniemaniach. Nie mogą być uznane za dostateczne twierdzenia skarżących ograniczające się do przytoczenia przepisu art. 61 § 3 P.p.s.a. w części dotyczącej niebezpieczeństwa wystąpienia szkody oraz do stwierdzenia, iż chodzi tu o szkodę "finansową", związaną ze zmianą wyglądu budynku. Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji powinno uwidaczniać okoliczności faktyczne prowadzące do szkody (np. rażącą dysproporcję pomiędzy dochodami rodziny a nakładami na prace związane z wykonaniem decyzji) oraz wykazywać, że szkoda uzasadniona tymi faktami ma charakter "znacznej szkody", a więc jest szkodą ponadprzeciętną, trudną do skompensowania przy wykorzystaniu własnych środków, uprawnień i możliwości strony. Na powyższe postanowienie E. S. wniosła obszerne w swej treści zażalenie podnosząc, że w przypadku wykonania decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie wyrządzona zostanie znaczna szkoda moralna i materialna, a w przypadku uchylenia tejże decyzji nastąpią trudne do odwrócenia skutki z uwagi na poniesione koszty oraz zmianę wyglądu budynku. Zdaniem strony niesłusznie został na nią nałożony obowiązek wykonania wyprowadzenia ściany zewnętrznej na minimum 30 cm nad pokrycie dachu we wskazanym w decyzji terminie oraz zamurowania dwóch okiennych otworów okiennych w tej ścianie. Istnieje zatem niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, gdyż stan w wyniku, którego dokonane zostaną zmiany dachu i podwyższenia ściany nie będzie mógł być wynagrodzony i nie będzie możliwe przywrócenie budynkowi jego pierwotnych cech. Podkreślono, iż bezpodstawne jest nakazanie dostosowanie budynku strony skarżącej wybudowanego na podstawie prawomocnego pozwolenia do powstałej w terminie późniejszym samowoli budowlanej. Wskazano, że nieodwracalne skutki finansowe wykonania zaskarżonej decyzji narażą skarżącą na zaciągnięcie kredytu i ponoszenie kosztów odsetek. Budynek mieszkalny został w całości wybudowany za kredyt, który niedawno został spłacony, w związku z tym strona skarżąca nie posiada żadnych oszczędności, utrzymuje się wyłącznie z pracy zawodowej. Zdaniem skarżącej istnieją liczne nieprawidłowości związane z postępowaniem dotyczącym wydania decyzji przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie w związku z czym jest dalece prawdopodobne, iż decyzja ta zostanie uchylona. Skarżąca przytacza okoliczności faktyczne związane z toczącym się w niniejszej sprawie postępowaniem sądowoadministracyjnym, wskazała na trudną sytuację rodzinną, która w istotny sposób przekłada się na możliwości finansowe strony. W odpowiedzi na ww. zażalenie J. K. stwierdziła, że decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie jest słuszna. Zdaniem uczestniczki postępowania wyprowadzenie ściany zewnętrznej jest niezbędne. Dach budynku skarżących jest wysoki i stromy, zaś z przodu budynku znajduje się strome zadaszenie tarasowe, w związku z czym w czasie większej ulewy woda zalewa ścianę jej domu. W chwili obecnej na ścianie widoczne są ciemne plany po wilgoci, wilgoć zauważalna jest także na ścianie od wewnątrz pokoju. Także zabezpieczenie ww. postaci jest konieczne, ponieważ zahamuje wlewanie się wody. W wyjaśnieniu do odpowiedzi na zażalenie E. i W. S., wskazali, że podczas rozbudowy budynku uczestniczki postępowania w 2000 r. miały miejsce duże i ciągłe opady. Z uwagi na fakt, iż budynek przez całe lato stał bez dachu, wszystkie ściany zostały zalane, czego skutkiem są zauważalne ślady wilgoci. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, iż wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ma na celu ochronę strony przed negatywnymi skutkami, które może wywołać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności. Przyznanie stronie skarżącej ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi odstępstwo od reguły wyrażonej w art. 61 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którą wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W świetle art. 61 § 3 P.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Określone w powołanym przepisie przesłanki warunkujące wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia stanowią zamknięty katalog. Celem instytucji wstrzymania wykonania aktu jest ukształtowanie stosunków do czasu rozpoznania skargi w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom. Niebezpieczeństwo, o którym mowa w cytowanym przepisie oznacza, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. W szczególności będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04). Trudne zaś do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2010 r., sygn. akt I FSK 1841/09). Przepis art. 61 § 3 P.p.s.a. zobowiązuje stronę do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nie nakładając obowiązku ich udowodnienia, przy czym uprawdopodobnienie nie może z reguły opierać się na samych twierdzeniach strony. Sąd musi opierać się na jakimś materiale pozwalającym zająć stanowisko. Wykonanie zastępcze obowiązku polegającego na przeprowadzeniu robót budowlanych przed rozpoznaniem sprawy przez sąd administracyjny może łączyć się z niebezpieczeństwem powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, z tego powodu, że w razie uwzględnienia skargi może okazać się, że nie są spełnione warunki do wykonania zastępczego tego obowiązku, a wobec tego może powstać kwestia powrotu do stanu, który istniał przed rozpoczęciem robót budowlanych oraz kwestia poniesienie kosztów związanych z przeprowadzeniem tych robót, które spoczywają na skarżącej. Należy mieć na uwadze, że nakaz zamurowania dwóch otworów okiennych znajdujących się w ścianie zewnętrznej budynku mieszkalnego oraz wyprowadzenie ściany na minimum 30 cm nad pokrycie dachu wiąże się ze znacznymi kosztami, które będzie musiała ponieść strona skarżąca. Zatem wyrządzenie szkody lub trudnych do odwrócenia skutków może dotknąć skarżącą, jeżeli okazałoby się, że w wyniku uwzględnienia skargi decyzja w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem była nieprawidłowa. Te wszystkie względy zostały pominięte w toku rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, co oznacza rozpoznanie tego wniosku z naruszeniem art. 61 § 3 P.p.s.a. i uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów, na podstawie art. 188 w związku z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.