II OZ 1100/10

Dnia 4 listopada 2010 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Bujko po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2010 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J.P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 września 2010 roku, sygn. akt II SA/Gd 493/10 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi J.P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2010 roku [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 2 września 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odmówił J.P. wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [[ maja 2010 roku w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w skardze na powyższą decyzję skarżący zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, wskazując, że wykonanie prac budowlanych polegających na nadbudowie budynku położnego na skraju działki sąsiadującej z jego nieruchomością zakłóci korzystanie z nieruchomości skarżącego, przesłoni widok z okien jego budynku, ograniczy dostęp światła i w konsekwencji spowoduje obniżenie wartości rynkowej nieruchomości skarżącego. Oddalając wniosek Sąd I instancji wyjaśnił, że skarżący nie wykazał okoliczności świadczących o niebezpieczeństwie wyrządzenia mu znacznej szkody, nie sprecyzował jej wysokości oraz nie uprawdopodobnił niebezpieczeństwa spowodowania dla niego skutków trudnych do odwrócenia. Niedogodności wskazywane przez skarżącego jako konsekwencja realizacji decyzji, w przypadku uchylenia decyzji będą mieć charakter czasowy, a skarżący nie wykazał, by powodowały one szkodę w znacznym rozmiarze. Ewentualna szkoda może, w przypadku uchylenia decyzji, powstać po stronie inwestora, jeżeli jej dalszą konsekwencją będzie konieczność rozbiórki wykonanych robót. Sąd I instancji wyjaśnił także, że na podstawie art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.), w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę, wstrzymanie wykonania tej decyzji na wniosek skarżącego, sąd może uzależnić od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji. W przypadku uznania skargi za słuszną w całości lub w części kaucja podlega zwrotowi. W przypadku oddalenia skargi kaucję przeznacza się na zaspokojenie roszczeń inwestora. Norma powyższa ma na celu zabezpieczenie pokrycia szkód inwestora, związanych ze wstrzymaniem procesu inwestycyjnego wskutek wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu, celem wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę powinna być ochrona przed skutkami decyzji takich osób, dla których jej wydanie wiąże się ze skutkami trudnymi do odwrócenia lub znaczną szkodą, a które nie mają wpływu na jej wykonanie. Inwestor mając świadomość zaskarżenia decyzji i możliwości jej uchylenia, sam winien ocenić ryzyko związane z rozpoczęciem procesu inwestycyjnego. Inwestora mogą dotknąć skutki realizacji decyzji o pozwoleniu na budowę w postaci poniesienia znacznych kosztów lub trudnych do odwrócenia skutków, od niego to jednak wyłącznie zależy, czy rozpocznie realizację robót przed rozpatrzeniem skargi. Ingerencja Sądu nie jest w takiej sytuacji potrzebna do uchronienia tej strony postępowania przed niebezpieczeństwem, o którym jest mowa w art. 61 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył skarżący zarzucając naruszenie art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, że nie zachodzą przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i przyjecie, że ewentualna szkoda może powstać jedynie po stronie inwestora. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na żazalenie inwestorzy wnieśli o jego oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na ich rzecz kosztów postępowania zażaleniowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) po przekazaniu sądowi skargi Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia jest zamknięty. Oznacza to, że sąd nie bada zasadności samej skargi na etapie rozpoznania wniosku. Przepis art. 61 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązuje stronę do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nie nakładając obowiązku ich udowodnienia. W ocenie Sądu rozpoznającego zażalenie, Sąd I instancji dokonał jedynie pobieżnej oceny stanu prawnego i faktycznego sprawy. Nie ulega wątpliwości, że wstrzymanie wykonania decyzji dotyczącej realizacji inwestycji z reguły wiąże się nie tylko z niebezpieczeństwem powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków po stronie osób trzecich, ale także inwestora. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Z jednej strony bowiem skarżący obawia się negatywnych konsekwencji realizacji inwestycji, z drugiej natomiast strony wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzi może narazić na straty inwestora czasowo pozbawianego możliwości prowadzenia budowy. W związku z powyższym istotne znaczenie ma wyważenie racji przemawiających za uwzględnieniem wniosku skarżącego oraz interesów inwestora. Innymi słowy, Sąd powinien brać pod uwagę interesy prawne i stanowiska wszystkich uczestników postępowania. Tym samym nie sposób podzielić poglądu zaprezentowanego w zaskarżonym postanowieniu, zgodnie z którym to przede wszystkim inwestor jest stroną postępowania, którą mogą dotknąć negatywne skutki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę. Co więcej, Sąd I instancji powołał się na przepis art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), lecz całkowicie pominął ocenę możliwości zastosowania go w niniejszym postępowaniu. Zgodnie z tym przepisem, sąd może uzależnić wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę od złożenia przez skarżącą kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora. Przepis ten wyraźnie odnosi się do sytuacji, w których to osoba trzecia, a nie inwestor, domaga się wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, a jego celem jest rozszerzenie ochrony wynikającej z przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. Rozszerzenie to polega na jednoczesnym zabezpieczeniu interesów obu stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Ważąc interesy obu stron postępowania, Sąd I instancji obowiązany był zatem do rozważenia zasadności zastosowania przepisu art. 35a Prawa budowlanego, a także wyważyć interesu obu stron postępowania, nie poprzestając na stwierdzeniu, że to inwestor ocenia ryzyko przystąpienia do realizacji robót budowlanych bedąc świadomym wniesienia do sądu administracyjnego skargi na decyzję stanowiącą podstawę prawną do ich prowadzenia. W tej sytuacji uznać należy, że rozpatrujący wniosek Sąd I instancji nie dokonał dostatecznie jego wnikliwej analizy, która pozwoliłaby na prawidłową ocenę wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu. Jednocześnie wyjaśnić należy, że brak jest podstaw prawnych do zasądzenia kosztów postępowania zażaleniowego w przypadku uwzględnienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Jednakże, koszty jakie poniósł skarżący w związku z wniesieniem tegoż środka odwoławczego będą mogły być przedmiotem rozstrzygnięcia w zakresie kosztów, które podejmie Sąd I instancji w przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi.