II OZ 115/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Stowarzyszenia [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 936/11 oddalającego wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: oddalić zażalenie. Zaskarżoną przez Stowarzyszenie [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzją z dnia [...] lipca 2011 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S., nr [...] z dnia [...] maja 2011r., którą, na wniosek J. K., właściciela firmy "B." w S., ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na montażu instalacji przemysłowej do produkcji mas bitumicznych na działce [...], przy ul. [...] w S. W skardze Stowarzyszenie wniosło także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że wniosek strony skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem strona skarżąca nie uprawdopodobniła, iż wykonanie decyzji objętej wnioskiem wiąże się z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Negatywna ocena prawna zaskarżonej decyzji, dokonana przez skarżącego oraz ewentualna "konieczność zmian przystosowujących sporną inwestycję do wymogów zagospodarowania przestrzennego", w razie jej wyeliminowania z obrotu prawnego nie stanowią okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, bowiem nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyło Stowarzyszenie [...], zaskarżając postanowienie w całości, wnosząc o jego zmianę w całości i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jak przyjęto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przedmiotem ochrony tymczasowej regulowanej tym przepisem mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Zauważyć należy, że zarówno w literaturze przedmiotu jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje zgodność, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ze względu na jej przedmiot, nie podlega wykonaniu. Decyzja ta stwierdza bowiem istnienie pewnego tylko stanu prawnego i faktycznego. Z tego powodu decyzja ta jako zbliżona swym charakterem do zaświadczenia, nie wymaga wykonania (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 4, Warszawa 2010, s. 205; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2011, uwaga nr 7 do art. 61). Decyzja o warunkach zabudowy nie wywołuje skutków materialnoprawnych, nie rodzi ona bowiem po stronie skarżącego żadnych uprawnień, ani obowiązków. Jest to jedynie promesa uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i nie może stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia działań inwestycyjnych. Także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r. o sygn. P 37/06 (OTK-A 2007/11/160) zwrócił uwagę, że "w obecnym stanie prawnym decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi substytutu planu miejscowego na obszarze, dla którego plan taki nie został uchwalony, co wynika choćby z faktu, że nie powstaje ona w wyniku jakiejkolwiek procedury planistycznej. O ile plan miejscowy ustanawia lokalny porządek planistyczny (rzecz jasna w granicach wyznaczonych prawem powszechnie obowiązującym), o tyle decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. (...) Decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, a - nieco upraszczając - przyjąć można, że stanowią szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt, i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa." W związku z powyższym stwierdzić należy, że w stosunku do decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie może mieć zastosowania instytucja wstrzymania wykonania aktu uregulowana w art. 61 § 3 p.p.s.a. Zasadnie zatem Sąd I instancji odmówił wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.