II OZ 1162/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2495/15 wstrzymujące wykonanie zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi V. V. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania cudzoziemca do powrotu postanawia: oddalić zażalenie V. V. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w T. z dnia [...] stycznia 2015 r. Nr [...] orzekającą o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji i o zakazie jego ponownego wjazdu na terytorium RP przez okres 1 roku od dnia wykonania decyzji lub – w przypadku braku informacji o jej wykonaniu – od dnia upływu terminu dobrowolnego powrotu w niej określonego oraz o zakazie ponownego wjazdu cudzoziemca na terytorium RP i innych państw obszaru Schengen przez okres 2 lat od dnia wykonania decyzji na wypadek, jeżeli nie opuści terytorium Polski w terminie dobrowolnego powrotu określonego w tej decyzji albo przekroczy granicę lub będzie usiłował przekroczyć granicę w tym terminie wbrew przepisom. W złożonej skardze zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wskazując na swoją trudną sytuację osobistą i majątkową. Wynikała ona z tego, że rozwiązał umowę (o pracę) na Ukrainie w celu wyjazdu do Polski, zaciągnął zobowiązania finansowe celem sfinansowania wyjazdu. Zamieszkuje w Polsce i jest na utrzymaniu rodziny siostry, która uzyskała obywatelstwo polskie. Wyraził przekonanie, że rozstrzygnięcie Sądu pozwoli mu na pozostanie w Polsce i podjęcie legalnej pracy celem spłacenia zaciągniętych zobowiązań. Postanowieniem z dnia 21 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2495/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania aktu dotyczy decyzji zobowiązującej skarżącego do powrotu w zakreślonym terminie. Decyzja ta podlega przymusowemu wykonaniu na podstawie art. 329 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1650 ze zm.). Niewątpliwie zatem bezpośrednim skutkiem tej decyzji jest opuszczenie przez cudzoziemca terytorium RP. Sąd uznał, że wykonanie decyzji zobowiązującej do powrotu mogłoby spowodować w stosunku do skarżącego niebezpieczeństwo wystąpienia znacznej szkody. Udzielenie ochrony tymczasowej do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie decyzji, która skutkuje wydaleniem (zobowiązaniem do powrotu) cudzoziemca, stanowi o zachowaniu standardów rzetelnej procedury i urzeczywistnieniu prawa strony do sądu, które polega nie tylko na samym prawie do rozpoznania sprawy (por. postanowienia NSA z dnia 26 stycznia 2012 r. II OZ 16/12; z dn. 3 lutego 2015 r. II OZ 65/15). Pełnomocnik Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Warszawie. Organ zarzucił, że Sąd dopuścił się naruszenia art. 61 § 3 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wstrzymanie wykonania decyzji w oparciu o okoliczności, na które skarżący w ogóle się nie powoływał, zaniechanie oceny powodów, dla których skarżący wnosił o wstrzymanie wykonania decyzji, pominięcie stanowiska organu w przedmiocie ww. wniosku. W uzasadnieniu zażalenia organ przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujące na konieczność właściwego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania aktu przez wnioskodawcę, w szczególności poprzez wskazanie konkretnych okoliczności, które uprawdopodobnią, że w sprawie mogą wystąpić przesłanki z art. 61 § 3 P.p.s.a. Zdaniem organu, Sąd nie odniósł się do okoliczności wskazanych we wniosku przez skarżącego ani do stanowiska organu, wskazującego, że przywołane okoliczności nie uzasadniają wstrzymania wykonania decyzji. Zdaniem organu, Sąd wskazując na wystąpienie znacznej szkody uzasadnił swoje stanowisko w oderwaniu od wniosku skarżącego, którego treści nawet nie ocenił. Wydał rozstrzygnięcie niejako automatycznie z pominięciem argumentacji organu przemawiającej za niezasadnością wniosku. Dalej organ stwierdził, że Sąd "z urzędu" założył, że skarżący zamierza osobiście uczestniczyć w postępowaniu sądowym. Niewątpliwie wykonanie decyzji o zobowiązaniu skarżącego do powrotu stanowiłoby dla niego dolegliwość, jednak podane przez niego okoliczności nie stanowią same w sobie trudnych do odwrócenia skutków. Wstrzymanie przez Sąd wykonania zaskarżonej decyzji nie będzie równoznaczne z przyznaniem skarżącemu uprawnienia do legalnego wykonywania pracy w Polsce. Organ zauważył, że posiadana przez skarżącego wiza była ważna do dnia [...] lipca 2015 r., a zatem skarżący nie opuścił Polski i jego dalszy pobyt w Polsce ma charakter nielegalny, niezależnie od wydania zaskarżonej decyzji wydanej a z uwagi na wykonywanie pracy bez wymaganego zezwolenia. Wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji nie skutkuje przedłużeniem wizy. Skarżący chcąc przebywać w Polsce i wykonywać pracę, jak wynika z treści wniosku o wstrzymanie, powinien posiadać zalegalizowany pobyt. Organ wskazuje, że powinien on udać się na Ukrainę po nową wizę. Skarżący nie wystąpił o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Zaznaczył, że skarżący ma możliwość na podstawie art. 320 ustawy o cudzoziemcach ubiegania się o uchylenie orzeczonego wobec niego zakazu ponownego wjazdu do Polski, który jak wynika z treści wniosku o wstrzymanie stanowi istotną dolegliwość dla skarżącego. Podkreślono, że skarżący nie formułował jakichkolwiek obaw przed powrotem na Ukrainę. Zasadnicze znaczenie miało dla niego wykonywanie pracy w Polsce. Powyższe argumenty, zdaniem organu, nie zostały przez Sąd I instancji w ogóle rozważone. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 P.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Przy czym wskazać należy, że szkoda, o jakiej mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., nie musi mieć charakteru materialnego, zaś trudne do odwrócenia skutki oznaczają takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe, powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. W niniejszej sprawie wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji dotyczy decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], zobowiązującej skarżącego do powrotu w zakreślonym w niej terminie. Ponadto orzeczono zakaz jego ponownego wjazdu na terytorium RP przez okres 1 roku od dnia wykonania decyzji lub – w przypadku braku informacji o jej wykonaniu – od dnia upływu terminu dobrowolnego powrotu w niej określonego oraz zakaz ponownego wjazdu cudzoziemca na terytorium RP i innych państw obszaru Schengen przez okres 2 lat od dnia wykonania decyzji na wypadek, jeżeli nie opuści terytorium Polski w terminie dobrowolnego powrotu określonego w tej decyzji albo przekroczy granicę lub będzie usiłował przekroczyć granicę w tym terminie wbrew przepisom. Decyzja ta podlega przymusowemu wykonaniu na podstawie art. 329 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1650 ze zm.). Niewątpliwie zatem bezpośrednim skutkiem tej decyzji jest opuszczenie przez cudzoziemca terytorium RP a nadto brak możliwości ponownego wjazdu do Polski przez okres jednego roku od dnia wykonania decyzji, a jeśli nie opuści Polski we wskazanym w niej terminie dobrowolnie lub będzie starał się przekroczyć granicę wbrew przepisom zakaz zostanie wydłużony do 2 lat i poza Polską obejmie inne kraje obszaru Schengen. Z istoty zaskarżonej decyzji wynika zatem, że cudzoziemiec ma obowiązek opuścić terytorium RP i wyjazd ten będzie skutkował zakazem powrotu przez okres co najmniej 1 roku. Można więc założyć, że cudzoziemiec dobrowolnie opuszczając Polskę przed rozpoznaniem złożonej skargi nie będzie miał możliwości uczestniczyć osobiście w sprawie i bronić swych praw poprzez składanie oświadczeń i obronę argumentacji zawartej w skardze. By zapewnić ochronę swych praw, w tym prawa do sądu, zobligowany byłby do ustanowienia pełnomocnika, który reprezentowałby jego interesy. Skoro przepisy procesowe umożliwiają stronie działanie przed sądem osobiście (art. 34 P.p.s.a.), to doprowadzenie do sytuacji, w której będzie ona musiała, wbrew swojej woli, ustanowić pełnomocnika jest naruszeniem jej, szeroko rozumianego, prawa do sądu. Zdaniem NSA, uniemożliwienie cudzoziemcowi obrony swych praw i interesów w toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym uzasadnia twierdzenie, że osoba pozbawiona takiej możliwości doznaje szkody (niematerialnej) bowiem nie może reprezentować swojego stanowiska w sprawie, do czego ma pełne prawo jako strona toczącego się postępowania. Nie ulega wątpliwości, że wyjazd na Ukrainę zgodnie z treścią zaskarżonej decyzji, wobec ustanowionego w tej decyzji zakazu wjazdu na terytorium Polski, spowodowałoby taki skutek, że skarżący nie mógłby wjechać do Polski celem uczestniczenia w rozprawie przed sądem. Okoliczność ta została wzięta pod uwagę przez Sąd I instancji przy rozpoznawaniu wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji niejako z urzędu. Wbrew temu co twierdzi Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców działanie takie nie powoduje, że niemożliwe jest uwzględnienie wniosku skoro ów wniosek nie przywołuje tych okoliczności jako uzasadniających udzielenie ochrony tymczasowej. Oczywiście Sąd zobowiązany jest dokonać oceny, czy okoliczności wskazane we wniosku przez wnioskodawcę uzasadniają zastosowanie ochrony tymczasowej z art. 61 § 3 P.p.s.a. z uwagi na wskazane tam przesłanki. Należy zauważyć, że nie wynika z tego brak obowiązku Sądu dostrzeżenia innych obiektywnych okoliczności, które mając podstawę w aktach toczącej się sprawy, wskazują na możliwość udzielenia ochrony z art. 61 § 3 P.p.s.a. W niniejszej sprawie nie było podstaw do udzielenia ochrony tymczasowej z uwagi na powołane we wniosku okoliczności. Brak zatrudnienia na Ukrainie wobec rozwiązania umowy o pracę w związku z planowanym wyjazdem do Polski a także zaciągnięte celem sfinansowania wyjazdu zobowiązania finansowe w istocie nie uzasadniają twierdzeń, że należy skarżącemu udzielić ochrony tymczasowej. Skarżący na własną odpowiedzialność podjął ryzyko związane z wyjazdem z kraju gdzie miał zagwarantowaną pracę i środki do życia. Zaciągnięte w związku z wyjazdem zobowiązania także uznać trzeba za skutek świadomie podejmowanych decyzji. Wobec powyższego wykonanie decyzji o powrocie do kraju nie ma żadnego związku z wystąpieniem wyżej wskazanych niekorzystnych dla skarżącego zdarzeń. Trudno zatem doszukiwać się podstaw do udzielenia ochrony tymczasowej ze względu na konsekwencje podjętych wcześniej decyzji, które wobec splotu wydarzeń, doprowadziły skarżącego do trudnej sytuacji osobistej i finansowej. Słusznie zatem dowodzi organ, że zawarty w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie został należycie uzasadniony. Nie zawierał on okoliczności, które wskazywałyby, że wykonanie zaskarżonej decyzji mogłoby wyrządzić stronie skarżącej znaczną szkodę lub wywoływałoby trudne do odwrócenia skutki. Jeszcze raz zaznaczyć należy, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mógłby dla strony wywołać taki akt, zanim zostanie zbadany przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Okoliczności przemawiające za wstrzymaniem aktu powinna przedstawić w pierwszej kolejności wnioskująca strona, jednak sąd administracyjny zasadność jej wniosku bada z uwzględnieniem argumentów nie tylko w nim podniesionych, ale także w aspekcie całokształtu okoliczności sprawy. Sąd ma zatem obowiązek uwzględniać wynikające z akt sprawy fakty przemawiające za wstrzymaniem lub odmową wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nakaz opuszczenia kraju i związany z nim zakaz wjazdu na terytorium tego kraju w sytuacji toczącej się sprawy skutecznie uniemożliwia skarżącemu jako stronie postępowania ochronę swych praw poprzez osobiste uczestniczenie w tym postępowaniu i prezentowanie argumentacji na poparcie prezentowanego w sprawie stanowiska. Słusznie Sąd I instancji uznał, że wykonanie decyzji zobowiązującej do powrotu mogłoby spowodować w stosunku do skarżącego niebezpieczeństwo wystąpienia znacznej szkody. Nie chodziło tu o szkodę materialną ale o szkodę związaną z brakiem uczestnictwa strony w toczącym się postępowaniu. NSA podziela pogląd, że udzielenie ochrony tymczasowej do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie decyzji, która skutkuje wydaleniem (zobowiązaniem do powrotu) cudzoziemca, stanowi o zachowaniu standardów rzetelnej procedury i służy urzeczywistnieniu prawa strony do sądu, które polega nie tylko na samym prawie do rozpoznania sprawy. Jaki sens miałoby zagwarantowanie stronie prawa do rozpoznania sprawy skoro nie mogłaby ona w jej trakcie składać wyjaśnień, oświadczeń bądź reagować na możliwe sytuacje procesowe poprzez składanie środków odwoławczych. W zakresie zarzutu pominięcia przez Sąd stanowiska organu co do zasadności wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji zawartej w odpowiedzi na skargę NSA stwierdza, że wskazane tam okoliczności tj. nielegalny pobyt skarżącego na terenie Polski wobec upływu terminu ważności wizy, nie ubieganie się przez skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę czy możliwość ubiegania się na podstawie art. 320 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach o cofnięcie zakazu wjazdu na terytorium Polski, w ocenie NSA, nie miało wpływu na rozstrzygnięcie wniosku. W żaden sposób wskazane przez organ okoliczności nie czyniły wadliwym lub nieuprawnionym twierdzenia Sądu I instancji, o tym że opuszczenie kraju przez skarżącego może wpłynąć negatywnie i wywołać szkodę w jego sytuacji procesowej w porównaniu z sytuacją kiedy pozostając w kraju (nielegalnie) będzie mógł realizować w pełni przyznane mu prawo do sądu. Wobec powyższego należało uznać, że w rozpatrywanej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zasługiwał na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a. i art. 61 § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.