II OZ 1215/17

Dnia 18 października 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 18 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] Towarzystwa [...] w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1198/14 w przedmiocie prawa pomocy w sprawie ze skargi [...] Towarzystwa [...] w K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 27 lipca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1198/14, odmówił skarżącemu [...] Towarzystwu [...] w K. przyznania prawa pomocy w zakresie częściowym obejmującym ustanowienie adwokata. W złożonym na urzędowym formularzu wniosku o przyznanie prawa pomocy skarżące Towarzystwo wskazało, że nie posiada kapitału zakładowego, ani majątku, że w 2015 r. odnotowało stratę w wysokości 5.616,40 zł oraz że na rachunku bankowym posiada 109,24 zł. Wyjaśniło, że uchwałą z 11 czerwca 2014 r. ustalono wysokości składek członkowskich Towarzystwa opłacanych w cyklu miesięcznym w kwocie 5 zł dla osób pracujących, w kwocie 3 zł dla studentów i uczniów oraz w kwocie 1,50 zł dla emerytów, rencistów, osób bezrobotnych, a także innych osób pozostających w trudnej sytuacji życiowej. Składki opłacane w cyklu rocznym zostały ustalone w wysokości odpowiednio 50 zł, 25 zł i 12 zł. Składka rodzinna dla członków spokrewnionych w pierwszej linii została ustalona na kwotę 80 zł rocznie. Towarzystwo wyjaśniło, że w 2015 r. osiągnęło przychody z tytułu składek członkowskich w kwocie 1.119,20 zł oraz przychody z innych źródeł w kwocie 346,20 zł. Poniesione koszty wyniosły 7.081,56 zł, i złożyły się na nie koszty prowadzenia korespondencji i materiałów biurowych, opłaty sądowe i administracyjne, koszty wyjazdów służbowych środkami komunikacji publicznej i samochodami prywatnymi członków Towarzystwa oraz koszty operacji bankowych – 22,50 zł. Z nadesłanego wyciągu z rachunku bankowego wynikało, że saldo końcowe na rachunku bankowym Towarzystwa na dzień 12 września 2016 r. wynosiło 309,24 zł. Sąd pierwszej instancji odmawiając skarżącemu przyznania prawa pomocy w zakresie częściowym stwierdził, że wnioskodawca nie uprawdopodobnił, że jest podmiotem, któremu przysługuje możliwość skorzystania z prawa pomocy. Sąd wyjaśnił, że przy tak określonym celu Towarzystwa, jakim jest prowadzenie działalności w zakresie ekologii, ochrony środowiska, dziedzictwa przyrodniczego i edukacji, i zasadach ich realizacji (przez "występowanie na prawach strony reprezentującej interes społeczny oraz interes prawny uzasadniony celami statutowymi w postępowaniach administracyjnych, procedurach związanych z planami zagospodarowania przestrzennego oraz procesach sądowych związanych z ochroną środowiska, w procesach inwestycyjnych oraz procedurach planistycznych"), członkowie powinni przewidywać, że ich skuteczne działanie będzie generować określone koszty. Tymczasem w tej sprawie skarżące Towarzystwo nie wykazało, że podjęło nie jakiekolwiek działania, lecz działania celowe zmierzające do zabezpieczenia środków finansowych na pokrycie kosztów postępowania sądowego. Skoro działalność Towarzystwa związana jest m.in. z występowaniem na drogę postępowań sądowych, to wiąże się ona także z obowiązkiem uiszczania kosztów postępowania sądowego. Towarzystwo powinno więc wziąć pod uwagę swój udział w postępowaniach sądowych i zgromadzić na ten cel odpowiednie środki np. w formie składek członkowskich na odpowiednio wysokim poziomie. Z obowiązku tego nie zwalnia fakt, że Towarzystwo nie zdecydowało się podjąć uchwały w przedmiocie obowiązku uiszczania składek członkowskich w wysokości adekwatnej do szeroko zakreślonych w statucie form działalności. Sąd wskazał, że statut Towarzystwa zakłada obowiązek brania udziału przez członków zwyczajnych w działalności Towarzystwa i w realizacji jego celów oraz obowiązek regularnego opłacania składek przez tych członków. Zdaniem Sadu, nic nie stoi więc na przeszkodzie, aby członkowie Towarzystwa celem prowadzenia postępowania sądowoadministracyjnego, zebrali środki konieczne do opłacenia wpisu sądowego. Ponieważ skarżące Stowarzyszenie nie korzysta z żadnej możliwości zdobycia środków finansowych, nie może skutecznie żądać pokrycia kosztów postępowania przez Skarb Państwa. Przyznanie skarżącemu prawa pomocy w sytuacji rezygnacji z podjęcia uchwały w przedmiocie obowiązku uiszczania składek członkowskich na odpowiednio wysokim poziomie adekwatnym do szeroko zakreślonych w statucie form działalności, stanowiłoby de facto przeniesienie ciężaru prowadzenia działalności statutowej Towarzystwa na Skarb Państwa, podczas gdy Stowarzyszenie powinno było co do zasady we własnym zakresie zabezpieczyć środki na swoją działalność, w tym na występowanie do sądów administracyjnych z pismami, które podlegają opłacie sądowej. Stowarzyszenie nawet o niewielkiej liczbie członków i o niskich dochodach, musi liczyć się z trudną sytuacją w prowadzeniu działalności, dla której zostało utworzone i podjąć odpowiednie kroki w kierunku uzyskania majątku. Sąd uznał, że skarżące Towarzystwo pominęło całkowicie istotę działania stowarzyszeń, która opiera się na samodzielności i przejawia się między innymi w oparciu działalności na własnym majątku. Majątek ten, zgodnie z § 25 pkt 1 statutu Towarzystwa, powstaje ze składek członkowskich, darowizn, spadków, zapisów, środków pochodzących z ofiarności publicznej lub ze sponsoringu, dotacji, subwencji, udziałów i lokat. Jeżeli założyciele Towarzystwa, przyjmując cele swojej działalności są świadomi, że nie posiadają, ani też nie będą w stanie zdobyć środków na jej prowadzenie, to powstaje pytanie o cel działania takiej organizacji. Zdaniem Sądu, w tej sprawie jest to o tyle istotne, że z analizy oświadczeń Towarzystwa, jak również dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że Towarzystwo od samego początku miało świadomość, że nie będzie w stanie podołać kosztom własnej działalności, tym bardziej, gdy weźmie się pod uwagę kwotę 5.325,25 zł wskazaną w sprawozdaniu finansowym z działalności Towarzystwa w roku 2015 r. wydatkowaną na przejazdy członków Towarzystwa samochodami prywatnymi na wizje terenowe, to koszty te w znacznej mierze generowane są przez samych członków Towarzystwa przy ustalonej maksymalnej miesięcznej składce członkowskiej 5 zł lub rocznej 50 zł. Sąd dodał również, że argumentacja wniosku wskazuje, że członkami Towarzystwa są osoby, które nie mając środków na realizację celów określonych w statucie, konsekwentnie dążą do stworzenia sytuacji, w której działalność Towarzystwa realizowana będzie z budżetu Państwa. W zażaleniu na postanowienie skarżące Stowarzyszenie stwierdziło, że wniosło o przyznanie prawa pomocy w zakresie częściowym obejmującym ustanowienie adwokata z uwagi na chęć wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku Sądu pierwszej instancji, co wymaga sporządzenia przez profesjonalnego pełnomocnika, na którego Stowarzyszenia nie stać. Jak wskazano, "koszt usługi adwokackiej wg ostatniej wyceny to ok. 3.000 zł, czyli w praktyce dwa roczne budżety Towarzystwa". Taka bariera finansowa uniemożliwia dostęp do wymiaru sprawiedliwości, co jest niezgodne z Konwencją o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska. W związku z tym wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając zażalenie zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że warunkiem przyznania prawa pomocy osobie prawnej, a także innej jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, zgodnie z art. 246 § 2 pkt 2 p.p.s.a., jest wykazanie nie tylko, że nie posiadają one dostatecznych środków finansowych, ale również, że podjęły wszelkie konieczne kroki, aby zdobyć fundusze na pokrycie wydatków związanych z postępowaniem przed sądem administracyjnym. Zwolnienie z obowiązku ponoszenia kosztów sądowych związanych z udziałem strony w postępowaniu sądowym może nastąpić bowiem tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy to strona nie z własnej winy pozbawiona jest środków niezbędnych na pokrycie tych kosztów. Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji, że skarżące Stowarzyszenie nie wykazało, że podjęło czynności zmierzające do zabezpieczenia środków finansowych na pokrycie kosztów postępowania sądowego. Wskazując na szeroko zakreślony przedmiot działalności Towarzystwa, należy zauważyć, iż z akt sprawy nie wynika, aby podjęło ono aktywne działania w celu zgromadzenia innych niż składki członkowskie środków finansowych na realizację swojej działalności, w zakresie której należało uwzględnić także postępowanie przed sądem administracyjnym. Jeżeli działalność Towarzystwa zakłada udział w postępowaniach administracyjnych i procesach sądowych, to działalność taka wiąże się z obowiązkiem uiszczenia kosztów postępowania sądowego. Towarzystwo musi mieć bowiem świadomość, iż przystępując do aktywnej realizacji zamierzonych celów i z powołaniem się na nie, m.in. w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jego członkowie powinni liczyć się z obowiązkiem ponoszenia kosztów sądowych i przeznaczyć odpowiednie środki na ich pokrycie. Okoliczności tej sprawy wskazują, że przy względnie stałej liczbie członków, którzy przyjęli bardzo niskie składki członkowie, które dodatkowo na bieżąco nie są uiszczane (k. 40 akt sądowych – składki za 2014 r.), znaczna część działalności organizacji byłaby finansowana ze środków publicznych, podczas gdy Stowarzyszenie winno działać w oparciu o własne środki finansowe. Wielokrotnie w orzecznictwie, w tym również w orzeczeniach dotyczących skarżącego Stowarzyszenia, podkreślano, że nie ma zakazu prowadzenia działalności gospodarczej przez Stowarzyszenie. Wymóg niezarobkowego charakteru stowarzyszeń oznacza jedynie, że dochód stowarzyszenia nie może być dzielony między członków, lecz musi być przeznaczany na podtrzymywanie statutowych celów stowarzyszenia. Całkowita rezygnacja przez Towarzystwo z prowadzenia działalności gospodarczej, nawet w zakresie koniecznym dla zdobycia środków na opłacenie kosztów sądowych, przy jednoczesnym braku podejmowania przez nie skutecznych działań zmierzających do zgromadzenia środków koniecznych do uiszczenia kosztów sądowych (np. podwyższenie składki członkowskiej), prowadziłoby do nieusprawiedliwionego przerzucania części kosztów statutowej działalności Towarzystwa na Skarb Państwa, a w dalszej kolejności - na podatników. Tymczasem celem wprowadzenia do porządku prawnego prawa pomocy jest zagwarantowanie pomocy finansowej Państwa tym podmiotom, które z powodów od siebie niezależnych, nie mogą zgromadzić środków koniecznych do prowadzenia postępowania sądowego, a nie podmiotom, które dobrowolnie zaniechały pozyskiwania tych środków, które należało przewidzieć rozpoczynając statutową działalność. Już tylko z tych względów zasadna była odmowa przyznania skarżącemu Stowarzyszeniu prawa pomocy. Podkreślić bowiem również należy, że w wniosek z 8 sierpnia 2016 r. o przyznanie prawa pomocy był kolejnym wnioskiem skarżącego o udzielenie pomocy w zakresie częściowym. Uprzednio złożony w dniu 3 lipca 2014 r. dotyczył zwolnienia od kosztów sądowych i został prawomocnie oddalony na skutek postanowienia NSA z 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OZ 49/15. We wniosku będącym przedmiotem tego postępowania, jakkolwiek skarżący domaga się ustanowienia profesjonalnego pełnomocnika, to jednak wniosek taki również dotyczy przyznania prawa pomocy w zakresie częściowym i oceniany powinien być nie tyle już ponownie pod względem spełnienia przesłanek z art. 246 § 2 pkt 2 p.p.s.a., o ile w świetle okoliczności z art. 165 p.p.s.a. A w tej sprawie skarżący nie przywołał okoliczności pozwalających stwierdzić, że jego sytuacja materialna uległa zmianie w sposób wskazujący na nieaktualność poprzednio dokonanej przez Sąd pierwszej instancji (postanowienie z 26 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1198/14), a następnie przez Naczelny Sąd Administracyjny (postanowienie z 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OZ 49/15), oceny skutkującej odmową przyznania skarżącemu prawa pomocy w zakresie częściowym. Towarzystwo wciąż bowiem nie reaguje i nie podnosi składek członkowskich, utrzymując je na poziomie – jak samo określa – symbolicznym, ani nie pozyskuje w inny sposób środków finansowych, chociażby z prowadzenia działalności gospodarczej. Odnosząc się natomiast do argumentu Towarzystwa, jakoby utrzymanie zaskarżonego postanowienia stanowiło pogwałcenie powoływanej wcześniej Konwencji, należy wskazać, że z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 9 ust. 3 przedmiotowej Konwencji nie wynika generalny obowiązek dla sygnatariuszy Konwencji zwalniania z ponoszenia opłat sądowych organizacji pozarządowych w sprawach z zakresu ochrony środowiska. Przepisy te zobowiązują jedynie strony do rozważenia stworzenia odpowiedniego mechanizmu udzielania pomocy, aby zlikwidować lub zredukować finansowe i inne ograniczenia dostępu do wymiaru sprawiedliwości. Takim mechanizmem, o którym mowa w Konwencji, jest właśnie instytucja prawa pomocy w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co nie oznacza obowiązku uwzględnienia każdego wniosku złożonego przez podmiot działający w sprawie ochrony środowiska. W niniejszej sprawie Towarzystwo nie wykazało, że spełnia przesłanki zastosowania wobec niego tej instytucji. Przy tym podkreślić należy, że wymóg ponoszenia kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia pełnomocnika, nie oznacza pozbawienia dostępu do wymiaru sprawiedliwości. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że instytucja prawa pomocy jest procesową gwarancją mającą umożliwić realizację wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa do sądu, jednakże pomoc ze strony państwa udzielana jest na określonych w ustawie procesowej warunkach. Instytucja prawa pomocy jest wyjątkiem od generalnej zasady ponoszenia kosztów postępowania przez stronę i ma zastosowanie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Obowiązek zagwarantowania skutecznego dostępu do sądu nie oznacza konieczności zagwarantowania stronom bezwarunkowego prawa do uzyskania bezpłatnej pomocy prawnej, ani prawa do zwolnienia od kosztów sądowych. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), postanowił jak w sentencji.