II OZ 1260/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 597/18 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 5 września 2018 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 597/18 ze skargi M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) - P.p.s.a., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący nie podniósł okoliczności, które wskazywałyby na pojawienie się przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 P.p.s.a. Sąd zwrócił uwagę, że wykonanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi realizację "prawa zabudowy" (art. 4 ustawy Prawo budowlane), w związku z czym wstrzymanie wykonania takiej decyzji musi być zawsze traktowane jako rozwiązanie wyjątkowe i może dotyczyć tylko tych przypadków, w których bezspornie zachodzi prawdopodobieństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Specjalny charakter wstrzymania wykonania takiej decyzji został podkreślony przez ustawodawcę poprzez regulację zawartą w art. 35a ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którą sąd może uzależnić wstrzymanie wykonania decyzji od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora. Sam fakt wydania pozwolenia na budowę nie może stanowić przesłanki uzasadniającej wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Ze swej natury decyzje dotyczące pozwolenia na budowę - poprzez ich realizację - zmieniają stan rzeczy i mogą spowodować powstanie trudnych do odwrócenia skutków, jednakże skutki te należy szczegółowo uzasadnić oraz wykazać wystąpienie ich w stosunku do składającego dany wniosek. Takich argumentów skarżący w kontekście powołanych okoliczności nie podał. Nie można zatem uznać, że w sprawie pojawią się trudne do odwrócenia skutki. W odniesieniu do przesłanki niebezpieczeństwa wystąpienia znacznej szkody Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, domagając się jego zmiany i wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody[...]. W uzasadnieniu zażalenia podniósł, że zaskarżona decyzja pozwala na budowę na działce inwestora nr [...] przydomowej oczyszczalni ścieków, której użytkowanie grozi skażeniem wód gruntowych na działce skarżącego nr[...], a co za tym idzie skażenia ujęcia wody pitnej i użytkowej (studni) znajdującej się na działce nr[...]. Zarówno rodzaj gruntu (piasek) charakteryzujący się wysoką wodoprzepuszczalnością, jak i okresowo podnoszący się wysoko (do poziomu 1 m pod powierzchnią terenu) poziom wód gruntowych, a także układ warstw geologicznych sprzyjają spływaniu nieczystości wprowadzanych do gruntu z oczyszczalni w kierunku działki skarżącego i znajdującego się tam ujęcia wody i grożą wysoki prawdopodobieństwem przedostania się nieczystości z oczyszczalni do studni i skażeniem ujęcia wody pitnej. W przypadku zaistnienia takiej sytuacji woda z ujęcia nie będzie nadawał się do picia, co w przypadku braku wodociągu w okolicy, stworzy sytuację bez wyjścia i to stanowi zagrożenie spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, a jednocześnie wyrządzenia znacznej szkody, ponieważ rekultywacja skażonego gruntu jest kosztowna oraz czasochłonna, a dowożenie wody pitnej i użytkowej w pojemnikach do czasu przeprowadzenia rekultywacji też kosztuje niemało. Skarżący wskazał, że o powyższych okolicznościach informował właściwe organu, na dowód czego dołączył pisma kierowane do Urzędu Dzielnicy [...] i Wojewody[...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z treści art. 61 § 1 P.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu, ani czynności. Od powyższej zasady są wyjątki. Przepis art. 61 § 3 P.p.s.a. stanowi, że po przekazaniu skargi sądowi, sąd może, na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części aktu lub czynności o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, za wyjątkiem wskazanym w tym przepisie. Z konstrukcji tej normy prawnej wynika, iż ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie kontrolowanego aktu faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Analiza wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. T. pozwolenia na budowę przydomowej oczyszczalni ścieków na terenie działki nr ew.[...], przy ul.[...], a także zażalenia prowadzi do wniosku, że skarżący nie uprawdopodobnił przesłanek określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a. Wniosek i zażalenie nie zawierają uwiarygodnienia argumentów, które przemawiałyby za koniecznością udzielenia skarżącemu ochrony tymczasowej, a tym samym uznaniem, że osoba uprawniona do prowadzenia budowy na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej ma ponosić ujemne skutki związane ze wstrzymaniem jej wykonania, skoro to ona ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi i to na niej spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja zostanie uchylona. W ramach oceny wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ocenie podlega to, czy we wniosku uprawdopodobniono, że jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym skontrolowaniem w aspekcie zgodności z prawem, może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom skarżącego. Nie chodzi tutaj przy tym o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację taką, w której powrót do stanu poprzedniego, zmienionej w sposób istotny i trwały rzeczywistości będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków. W niniejszej sprawie skarżący takich okoliczności nie wykazał. Przywołana przez stronę skarżącą w zażaleniu argumentacja nie pozwala uznać, aby wykonanie zaskarżonej decyzji groziło trudnymi do odwrócenia skutkami albo znaczną szkodą polegającymi na skażeniu działki skarżącego i znajdującego się na niej ujęcia wody (studni). Skarżący, poza własnymi oświadczeniami, nie uwiarygodnił, np. poprzez przedstawienie dokumentów, czy fachowej ekspertyzy, że w istocie istnieje ryzyko wystąpienia skutków opisanych przez niego w skardze i zażaleniu. Na podstawie zebranego w sprawie materiału nie sposób wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest na tyle zasadne, iż przemawia za wstrzymaniem inwestora w przysługujących mu prawach związanych z zabudową terenu, do którego posiada tytuł prawny. Inwestor ma prawo do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo zaskarżenia go do sądu administracyjnego, z uwagi na brak orzeczenia wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Prowadzenie prac przez inwestora, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na jego wyłączne ryzyko, ponieważ kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, w razie uchylenia zaskarżonego aktu, będzie obciążać właśnie jego. Należy także wskazać, że przy ocenie przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej, Sąd nie jest uprawniony do oceny zasadności skargi i legalności zaskarżonej decyzji, a materia ta jest zarezerwowana do merytorycznego załatwienia sprawy poprzez wydanie wyroku. Innymi słowy, przy rozpoznawaniu wniosku o wstrzymanie wykonania sąd nie bierze pod uwagę zarzutów skargi, a dokonuje analizy wniosku oraz materiału zebranego w aktach sprawy wyłącznie pod kątem przesłanek określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzeczono, jak w sentencji.