II OZ 1301/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Gminy W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 września 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 546/16 w przedmiocie oddalenia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi Gminy W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia[...]maja 2016 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na rozbiórce obiektu mieszkalnego postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 20 września 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 546/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił wniosek Gminy W. o wstrzymanie wykonania postanowienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2016 r. Nr [...] utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], którym nałożono na Gminę grzywnę w kwocie 50000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na rozbiórce budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd podniósł, że poza złożeniem wniosku Gmina nie przedstawiła w zasadzie żadnej argumentacji uzasadniającej powyższy wniosek, co uniemożliwia Sądowi jego jakąkolwiek merytoryczną ocenę. Gmina nie tylko nie uzasadniła swojego wniosku, ale i nie wskazała, czy w sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody czy też spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zdaniem Sądu Gmina stwierdzając, że wykonanie zaskarżonego postanowienia spowoduje istotną i trwałą zmianę rzeczywistości, której skutki będą dla niej nieodwracalne bowiem faktycznie i prawnie wykona ona decyzję zamiast faktycznych inwestorów obiektu budowlanego, w istocie kwestionuje prawidłowość określania adresata nałożonego obowiązku. Ta jednak kwestia nie podlega jakiejkolwiek ocenie przy rozstrzyganiu wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia, którego przedmiotem jest nałożenie grzywny w celu przymuszenia do wykonania owego obowiązku. Zgodność z prawem zaskarżonego aktu będzie przedmiotem oceny dopiero w toku rozpoznawania wniesionej skargi. W ocenie Sądu również okoliczności związane ze szkodą w mieniu Gminy W., która według wnioskodawcy powstanie w przypadku uiszczenia wymierzonej grzywny, nie dają podstaw do zastosowania ochrony tymczasowej. Wykonanie nałożonego obowiązku rozbiórki nie zamyka stronie skarżącej, w sytuacji orzeczenia o błędności zaskarżonego rozstrzygnięcia, możliwości dochodzenia zwrotu poniesionych kosztów na drodze cywilnoprawnej przed sądem powszechnym - w przypadku niemożności polubownego załatwienia tej kwestii - od osób, które według Gminy, powinny być obciążane obowiązkiem rozbiórki (co nie powinno być problemem procesowym, skoro według Gminy można takie osoby ustalić). W tym też aspekcie, oceniając przedstawiony przez stronę skarżącą argument, Sąd stwierdził, że nie wskazuje on, że wykonanie zaskarżonego aktu groziłoby wyrządzeniem znacznej szkody lub wywołaniem trudnych do odwrócenia skutków, co jest warunkiem koniecznym wstrzymania wykonania decyzji. W realiach rozpatrywanego przypadku nie można też zdaniem Sądu zapominać, że oceniając zasadność wniosku należy się kierować racjami zarówno dobra ogólnego, jak i własnego strony skarżącej. Istotną bowiem kwestią jest zauważenie, że zarówno pojęcie "znacznej szkody" jak i pojęcie "trudnych do odwrócenia skutków" nie odnosi się jedynie do strony wnioskującej o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, ale również do interesu innych uczestników postępowania oraz interesu publicznego. W tym kontekście wydatki związane z wykonaniem postanowienia nakładającego grzywnę w celu przymuszenia, należy zestawić z troską o dobro ogólne, tj. troską o życie lub zdrowie ludzi, bezpieczeństwem mienia bądź środowiska. Kierując się tymi proporcjami i rozważając zarówno interes ogółu, jak i własny strony skarżącej, stan bezpieczeństwa nielegalnych budynków przy ul. K. przemawia, w ocenie Sądu, za wyeliminowaniem zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Sąd podkreślił ponadto, iż nie można również zapominać, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, a środkiem egzekucyjnym służącym przymuszeniu do wykonania obowiązku publicznoprawnego. W sytuacji, w której zachodzi potrzeba doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem (także w związku z wykonaniem nakazu rozbiórki), którego uzyskanie jest zagrożone przez niewykonanie obowiązku (nakazu), należy uwzględnić to, że zobowiązany ma dostateczną ochronę przez wykonanie obowiązku, które zamyka niebezpieczeństwo dolegliwości finansowej. Zagwarantowanie wykonania obowiązku publicznoprawnego jest uzasadnieniem odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, skoro w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji skarżący ma zapewnioną ochronę, której skuteczność jest uzależniona od woli samego skarżącego. W tym też kontekście udzielenie skarżącemu ochrony należy rozpoznać, uwzględniając rozwiązania prawne przyjęte w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 599). Zgodnie z art. 125 tej ustawy, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu (§ 1). Ochronę skarżącego reguluje również instytucja zwrócenia grzywny. Według art. 126 ww. ustawy, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia. Reasumując, Sąd ważąc interes strony skarżącej jaki i ogólny (publiczny) stan bezpieczeństwa, uznał, że wniosek o wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie. Zażaleniem Gmina W. zaskarżyła powyższe postanowienie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono m.in., że Gmina nie tylko nie uchyla się od realizacji nałożonego obowiązku lecz wręcz przystąpiła do jego realizacji wytaczając niezbędne w tym celu procesy eksmisyjne wobec osób, które nie zamierzają dobrowolnie wydać zajmowanych lokali. Przed wykwaterowaniem tych osób nie można przystąpić do czynności rozbiórkowych. W tej sytuacji skarżąca nie może być ukarana grzywną za to, że przestrzega obowiązujących przepisów prawa. Przystąpienie do wykonania nałożonego na Gminę obowiązku z przyczyn wskazanych powyżej nie jest aktualnie możliwe, a zatem samo nałożenie grzywny stoi w sprzeczności z celem jej nałożenia. Gmina podniosła także, że skutki realizacji zaskarżonego aktu będą jedynie fiskalne, negatywne dla sfery finansów publicznych, którą skarżąca reprezentuje. Pozostawienie w obrocie tego postanowienia pozbawi Gminę środków, które ta mogłaby przeznaczyć czy to na rozbiórkę czy też czynności przygotowawcze w tym celu. Bez znaczenia pozostaje przy tym, że środki mogą zostać w przyszłości zwrócone. Gmina wskazała, że szczegółowe dane dotyczące jej sytuacji finansowej są powszechnie dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej a zatem Sąd nie był pozbawiony możliwości poczynienia ustaleń, czy nałożenie na nią obowiązku może doprowadzić do powstania niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Podkreśliła też, że na chwilę obecną ogólna kwota nałożonych na nią grzywien wynosi 250000 zł bowiem niniejsze postępowanie jest jednym z pięciu dotyczących nałożenia na nią grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na rozbiórce obiektu mieszkalnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Prawidłowość zaskarżonego postanowienia podlega ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pod względem jego zgodności z regulacją zawartą w art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718, dalej: p.p.s.a.), gdyż ten przepis dotyczy udzielenia stronie skarżącej tymczasowej ochrony w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji tej normy prawnej wynika, że to na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie aktu lub czynności, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Wniosek powinien zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania aktu lub czynności. Rzeczą Sądu jest zaś zbadanie, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Podkreślenia ponadto wymaga, że dla uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania rozstrzygnięcia dotyczącego należności pieniężnej nie jest wystarczające samo powołanie się na zagrożenie dla sytuacji materialnej skarżącego. Twierdzenia wnioskodawcy powinny zostać poparte dokumentami źródłowymi, dotyczącymi jego sytuacji finansowej oraz majątkowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie brak jest przesłanek wskazujących na ryzyko wystąpienia w majątku skarżącej Gminy uszczerbku przekraczającego w swych rozmiarach zwykłe następstwa czynności podejmowanych w postępowaniu egzekucyjnym tj. pozwalających uznać, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Zarówno we wniosku jak i w zażaleniu skarżąca nie przedstawiła żadnych okoliczności dotyczących jej aktualnej sytuacji finansowej, które przemawiałyby za wstrzymaniem wykonania decyzji o nałożeniu grzywny. Nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sformułowany w zażaleniu pogląd, iż to sąd ma obowiązek poszukiwania dowodów uzasadniających wstrzymanie wykonania postanowienia. Należy też podzielić stanowisko Sądu I instancji, że podniesione przez Gminę w ramach niniejszego postępowania okoliczności zmierzają w istocie do zakwestionowania prawidłowości określenia adresata nałożonego obowiązku, która to kwestia nie może podlegać ocenie przy rozpatrywaniu wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia. W niniejszej sprawie należy wziąć pod uwagę również charakter aktu, jaki został zaskarżony do sądu administracyjnego. Skoro przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania jest postanowienie organu nadzoru budowlanego w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, to z uwagi na charakter obowiązku (świadczenie pieniężne), nie można mówić o nieodwracalności skutków. W przypadku bowiem uwzględnienia skargi i uchylenia postanowienia nakładającego grzywnę, odpadnie podstawa do jej uiszczenia. Brak podstawy wywrze ten skutek, że grzywna, o ile zostanie wcześniej uiszczona, podlegać będzie zwrotowi i to w pełnej wysokości. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.