II OZ 1331/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia B.W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 października 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1439/14 o odmowie wstrzymania wykonania postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2014 r. znak [...] w sprawie ze skargi B.W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z 16 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił B.W. wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2014 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 12 czerwca 2014 r. skarżąca wniosła skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2014 r., zaś pismem z 7 lipca 2014 r., złożonym bezpośrednio do Sądu I instancji, wniosła o wstrzymanie wykonania w całości decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z [...] listopada 2013 r. o pozwoleniu na budowę. Wniosek został zarejestrowany pod sygn. akt VII SO/Wa 19/14. Postanowieniem z 1 sierpnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z [...] listopada 2013 r. W niniejszej sprawie skarżąca wniosła uzupełnienie wniosku o wstrzymanie wykonania, obejmując wnioskiem również zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2014 r. Skarżąca wniosła o "zawieszenie i wstrzymanie na podstawie art. 61 § 3 ppsa w całości wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] listopada 2013 r. poprzez uwzględnienie w nim również wniosku o zawieszenie i wstrzymanie wykonania postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2014 r., znak [...]". Odmawiając wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania aktu lub czynności mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. W niniejszej sprawie wnioskiem o wstrzymanie wykonania objęto zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2014 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Podkarpackiego z [...] marca 2014 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z [...] listopada 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu I instancji, zaskarżone postanowienie dotyczące wyłącznie kwestii procesowej, ze względu na swój formalny charakter, nie posiada cechy wykonalności. Postanowienie to nie przyznaje stronie żadnych uprawnień ani nie nakłada na stronę żadnych obowiązków. Nie kreuje więc nowego stanu prawnego i nie nadaje się do wykonania. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca. Zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), przez błędne przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Zarzuciła ponadto naruszenie art. 197 § 2 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niejasne i lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W myśl natomiast § 3 tego przepisu, po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba, że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W ocenie Sądu I instancji, znaczenie w niniejszej sprawie ma okoliczność, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, z uwagi na swój charakter, nie podlega wykonaniu, a tym samym nie jest możliwe orzeczenie w stosunku do tego aktu o wstrzymaniu wykonania. Ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić. Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. zakreśla katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Do przesłanek tych należy niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jednocześnie ustawodawca wyłączył stosowanie art. 61 § 3 p.p.s.a. w stosunku do przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie oraz aktów, które nie podlegają wstrzymaniu na podstawie odrębnych przepisów. Żaden z przepisów ustawy p.p.s.a. ani też żaden przepis szczególny nie wyłącza stosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. wobec aktów, które nie podlegają wykonaniu, a w szczególności nie podlegają wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej. Oznacza to, że każdy (ze wskazanymi wyżej wyjątkami) akt zaskarżony do wojewódzkiego sądu administracyjnego może podlegać wstrzymaniu, o ile wnioskodawca uprawdopodobni zaistnienie przesłanek, o których mowa w cytowanym art. 61 § 3 p.p.s.a. Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma więc okoliczność, że skarżąca nie uprawdopodobniła w sposób wystarczający zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Brak precyzyjnego wskazania przesłanek wymaganych przez przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. uniemożliwia Sądowi ocenę zasadności złożonego przez stronę skarżącą wniosku. W treści skargi skarżąca spółka podniosła wyłącznie argumenty uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z [...] listopada 2013 r. o pozwoleniu na budowę. Argumenty te dotyczą bowiem skutków realizacji przedmiotowej inwestycji. Skutków w postaci realizacji inwestycji nie wywołuje natomiast postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że akt ten ma charakter formalny, procesowy. Nawet ewentualne uwzględnienie skargi na to postanowienie nie wpływa bezpośrednio na byt prawny decyzji o pozwoleniu na budowę, a pozwalałoby jedynie, przy spełnieniu szeregu warunków, na kontrolę tej decyzji w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności. Stąd też nie można utożsamiać skutków wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę ze skutkami odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w tym przedmiocie. Oznacza to, że argumenty dotyczące realizacji inwestycji nie mogą uzasadniać wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 5 maja 2014 r. Skarżąca nie wykazała więc, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności spowoduje skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. i z tej przyczyny jej wniosek nie mógł zostać uwzględniony. Z powyższych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i § 2 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.