II OZ 1374/25

Dnia 17 września 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 17 września 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia S.K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 czerwca 2025 r., sygn. akt II SA/Rz 638/25 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Wojewody Podkarpackiego z dnia 27 marca 2025 r. nr I-III.7721.15.1.2025 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z 6 czerwca 2025 r., sygn. akt II SA/Rz 638/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Rzeszowie, po rozpoznaniu wniosku S.K., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Podkarpackiego z 27 marca 2025 r. nr I-III.7721.15.1.2025, w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. W uzasadnieniu powyższego postanowienia sąd pierwszej instancji wskazał, że ww. decyzją Wojewoda Podkarpacki utrzymał w mocy decyzję Starosty Łańcuckiego z 12 grudnia 2024 r. nr 434/24, którą zatwierdzono projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielono [...] Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] z wewnętrzną linią zasilającą i kanalizacją kablową na terenie obejmującym nieruchomość nr ewid. [...] położoną w miejscowości [...]. W skardze na powyższą decyzję S.K. zawarł wniosek o wstrzymanie jej wykonania. Zdaniem skarżącego realizacja inwestycji może doprowadzić do powstania nieodwracalnych lub też trudnych do odwrócenia następstw. Ewentualne uwzględnienie skargi skutkować będzie wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, co pozbawi możliwości dokończenia inwestycji. Z uwagi na nakład środków i czas ewentualnych postępowań zmierzających do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, zasadnym jest uniemożliwienie realizacji spornej inwestycji do czasu wydania przez sąd administracyjny wyroku w sprawie. Wykonanie decyzji skutkować będzie niebezpieczeństwem wyrządzenia skarżącemu i całej lokalnej społeczności szkody, spowoduje rozstrój zdrowia wywołany promieniowaniem pola magnetycznego, obniży wartość działek, uniemożliwi zabudowę działek sąsiadujących z inwestycją, wzmoży protesty mieszkańców. Sąd pierwszej instancji odmawiając uwzględnienia wniosku skarżącego podkreślił, że wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę należy traktować w sposób wyjątkowy, a oceniając okoliczności należy mieć również na względzie konsekwencje, jakie wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji może mieć dla inwestora. Sąd ten zwrócił uwagę, że to inwestor zobowiązany będzie do przywrócenia stanu poprzedniego na własny koszt, a więc jakakolwiek szkoda finansowa powstanie po stronie inwestora, a nie skarżącego. Nadto skarżący nie wskazał precyzyjnie na zagrożenia płynące z wykonania decyzji. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył S.K., zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm.; Ppsa), tj. nieprawidłowym uznaniu, że nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, czy też spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżący wnosi o zmianę zaskarżonego postanowienia i orzeczenie o wstrzymaniu zaskarżonej decyzji, ewentualnie jej uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania. Zdaniem skarżącego faktem powszechnie znanym jest, że rozpoczęcie budowy wiąże się z dużymi uciążliwościami dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości. To hałas, krzyki, ruch ciężkich samochodów, zmiana krajobrazu powodująca zniszczenia, utrudnienia w komunikacji. Inwestor podawać ma rozbieżne parametry techniczne inwestycji. Rozpoczęcie budowy zakłóci spokój mieszkańców, nie zgadzają się oni na powstanie tej inwestycji. Mieszkańcy, w tym skarżący, obawiają się o swoje zdrowie. Nadto skarżący zaznacza, że w czasie trwania inwestycji nie będzie faktycznie mógł rozporządzać swoimi nieruchomościami, gdyż nikt nie zechce ich kupić, wynająć po cenie, jaką miały dotychczas. Potencjalni nabywcy będą obawiać się negatywnego wpływu inwestycji na otoczenie, co skutkować będzie spadkiem wartości nieruchomości oraz komfortu życia w okolicy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Regułą jest, że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu (art. 61 § 1 Ppsa). Zgodnie z art. 61 § 3 Ppsa sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego ma zatem na celu ochronę przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla strony wywołać wykonanie takiego aktu, zanim zostanie on zbadany przez sąd administracyjny pod kątem jego legalności. Ochrona tymczasowa służy temu, aby w okresie do rozpatrzenia skargi strona nie poniosła znacznej szkody lub by nie doszło do wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z 14 listopada 2018 r., II OZ 1129/18). Warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wskazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, albowiem ciężar uprawdopodobnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swych twierdzeń. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności. Sąd ma obowiązek zbadać, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu. Okoliczności wskazane we wniosku muszą mieć charakter konkretny i zindywidualizowany, pozwalający ustalić, że wstrzymanie aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do danego wnioskodawcy. Wniosek powinien przy tym zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Dopiero takie informacje umożliwiają sądowi ocenę, czy istotnie wykonanie zaskarżonego aktu będzie wiązało się z wyrządzeniem szkody majątkowej, która będzie znaczna w kontekście ogólnej sytuacji finansowej strony wnioskującej o wstrzymanie wykonania aktu. Brak zobrazowania tej sytuacji powoduje, że niemożliwe jest dokonanie oceny, czy wykonanie decyzji w tej konkretnej sytuacji może się wiązać z ryzykiem wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 Ppsa. Ogólnikowe twierdzenia strony, pozbawione szerszego uzasadnienia i niepoparte stosownymi dowodami, nie mogą natomiast stanowić podstawy do orzeczenia przez sąd o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Przy ocenie wniosku sąd zobowiązany jest ważyć interes zarówno strony skarżącej, jak również inwestora. Wykonanie obiektu budowlanego na podstawie pozwolenia na budowę, które może zostać usunięte z mocą wsteczną z obrotu prawnego, odbywa się bowiem na ryzyko inwestora. Zatem to inwestor zobowiązany będzie do przywrócenia stanu poprzedniego na własny koszt, a więc to po stronie inwestora może zaistnieć stan znacznej szkody. Zatem sąd pierwszej instancji trafnie podniósł, że oceniając okoliczności powołane we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji pamiętać należy również o tym, jakie konsekwencje takie wstrzymanie będzie miało dla inwestora. W związku z powyższym, należy podzielić stanowisko w zaskarżonym postanowieniu, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący nie uprawdopodobnił wystąpienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 Ppsa, nie wskazał bowiem, ani nie udokumentował konkretnych okoliczności, które mogłyby spowodować możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Argumentacja podniesiona w zażaleniu nie zmienia powyższego zapatrywania. Skarżący nie uprawdopodobnił bowiem, że wykonanie decyzji może narazić go na niebezpieczeństwo, o którym mowa w art. 61 § 3 Ppsa. W przepisie tym chodzi o szczególne i wyjątkowe zagrożenie odpowiadające specjalnemu rodzajowi ochrony tymczasowej strony postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy konieczność wyważenia racji przemawiających za uwzględnieniem wniosku skarżącego oraz interesów inwestora powoduje, że składający wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji był obowiązany do szczegółowego uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za jego zasadnością. Tymczasem skarżący wskazał jedynie ogólnikowo na uciążliwości związane z realizacją spornej inwestycji. Ograniczył się do gołosłownych twierdzeń, które jako pozbawione szerszego uzasadnienia, nie mogą stanowić podstawy do orzeczenia o wstrzymaniu wykonania kwestionowanej decyzji. Zauważyć należy, że o ile realizacja zamierzenia budowlanego prowadzi często do trwałej zmiany, chociaż na różną skalę, otoczenia inwestycji, to w ramach rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, przedmiot oceny stanowi jedynie to, czy jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem, może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom strony. Nie chodzi tutaj o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację taką, w której powrót do stanu poprzedniego, zmienionego w sposób istotny i trwały będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków. Takich okoliczności strona skarżąca, zarówno we własnej sferze majątkowej (utrata wartości nieruchomości), zdrowotnej (narażenie zdrowia i życia promieniowaniem elektromagnetycznym), czy innej (zagrożenie dla środowiska), w sposób należyty i przekonywujący, nie wykazała. Argumentacja strony oparta jest jedynie na przypuszczeniach. Nadto, zasadniczo analiza oddziaływania przedmiotowej inwestycji na zdrowie i życie ludzie wykracza poza ramy niniejszego postępowania incydentalnego i ma miejsce dopiero przy ocenie legalności decyzji. Rozstrzygnięcie tej kwestii na etapie rozpoznawania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej nie może być przesądzone, bowiem wymaga to uprzedniego rozpoznania sprawy. Dodatkowo zauważyć należy, że specjalny charakter wstrzymania wykonania decyzji został podkreślony przez ustawodawcę w przepisie art. 35a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2025, poz. 418 ze zm.), w którym wskazano, że w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę wstrzymanie wykonania tej decyzji na wniosek skarżącego sąd może uzależnić od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji. W przypadku uznania skargi za słuszną w całości lub w części kaucja podlega zwrotowi. W przypadku oddalenia skargi kaucję przeznacza się na zaspokojenie roszczeń inwestora. Mimo, że w niniejszej sprawie nie został zastosowany wspomniany przepis, to już sama możliwość uzależnienia wstrzymania wykonania decyzji od złożenia kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora potwierdza, że sąd rozpoznający wniosek musi ostrożnie wyważyć sprzeczne interesy inwestora i pozostałych stron postępowania. Zaakcentować też trzeba, że prowadzenie prac przez inwestora, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na jego wyłączne ryzyko, kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, w razie uchylenia zaskarżonego aktu, będzie obciążać właśnie jego. Udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może natomiast sprowadzać się do powstrzymania procesu inwestycyjnego w ogóle, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiają tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 Ppsa. Biorąc pod uwagę, że skarżący nie uprawdopodobnił przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, brak było podstaw do uwzględnienia wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd pierwszej instancji dokonał zatem prawidłowej oceny zawartych w art. 61 § 3 Ppsa przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 Ppsa, orzekł jak w sentencji.