II OZ 1596/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 769/17 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Zakładu Usług Komunalnych w W. Sp. z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 28 lipca 2017 r. nr DIiO-420/135/2015/ap w przedmiocie kary pieniężnej za odbieranie odpadów od podmiotów spoza regionu gospodarki odpadami postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie, 2. odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 28 lipca 2017 r. nr DIiO-420/135/2015/ap Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 10 listopada 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 769/17, po rozpoznaniu wniosku zawartego w skardze złożonej przez Zakład Usług Komunalnych w W. Sp. z o.o. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 28 lipca 2017 r. nr DIiO-420/135/2015/ap, w przedmiocie wymierzenia stronie skarżącej kary pieniężnej w wysokości 84.095 zł za odbieranie odpadów od podmiotów spoza regionu gospodarki odpadami. Uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania, strona skarżąca wskazała, że realizacja zaskarżonej decyzji skutkować będzie wyrządzeniem skarżącej znacznej szkody w wysokiej kwocie orzeczonej kary, która stanowić będzie obciążenie dla bieżącej działalności spółki. Sąd pierwszej instancji uznał, że wniosek jest zasadny. Stwierdził, że biorąc pod uwagę zarówno okoliczności wskazane we wniosku, jak i te niepowołane, a badane z urzędu, należało przyjąć, iż wniosek zasługuje na uwzględnienie, ponieważ uprawdopodobnione zostały przesłanki zawarte w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd wskazał, że sprawa dotyczy zobowiązań o charakterze pieniężnym, a zatem z samego jej charakteru wynika, iż wykonanie ww. decyzji mogłoby narazić stronę na wyrządzenie znacznej szkody, a także wpłynąć ujemnie na bieżące funkcjonowanie skarżącej spółki. W związku z powyższym, WSA w Warszawie na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Główny Inspektor Ochrony Środowiska. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, tj: 1. Przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 i art. 197 § 2 p.p.s.a. poprzez: - nieprawidłowe jego zastosowanie i nieprzedstawienie w uzasadnieniu postanowienia, na jakiej podstawie Sąd uznał, że zapłata administracyjnej kary pieniężnej może doprowadzić do niebezpieczeństwa wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodować trudne do odwrócenia szkody, - nieprzedstawienie w uzasadnieniu postanowienia, na podstawie których dowodów Sąd uznał, że przesłanki warunkujące wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zostały spełnione, - nieprzedstawienie w uzasadnieniu postanowienia, jakie okoliczności wskazane we wniosku i jakie zbadane przez Sąd z urzędu wskazują, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zasługuje na uwzględnienie, a tym samym, że przesłanki warunkujące wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zostały spełnione, - nieprzedstawienie w uzasadnieniu postanowienia motywów, na podstawie których Sąd uznał, że przesłanki warunkujące wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zostały spełnione; 2. Przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe jego zastosowanie i błędne uznanie, że zaistniały przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji (omyłkowo nazwanej w zażaleniu postanowieniem), w sytuacji gdy: - spółka nie wskazała, jakie okoliczności miałyby wpływać na wystąpienie przesłanek warunkujących uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, - oprócz sformułowania wniosku i wskazania podstawy prawnej spółka nie podała żadnych okoliczności ani dowodów, które miałyby wykazywać spełnienie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., tj. wystąpienie znacznej szkody, jak to wskazuje spółka; 3. Przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe jego zastosowanie i błędne uznanie, że zaistniały przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji (ponownie omyłkowo nazwanej w zażaleniu postanowieniem), w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie fakt wykonania zaskarżonej decyzji nie spowoduje skutków wskazanych w uzasadnieniu i nie spowoduje niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, stąd nie zostały spełnione przesłanki warunkujące uwzględnienie wniosku spółki w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W zażaleniu wniesiono o zmianę zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez odmowę wstrzymania wykonania decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 28 lipca 2017 r. nr DIiO-420/135/2015/ap. Strona skarżąca pismem z dnia 14 grudnia 2017 r. nadesłała odpowiedź na zażalenie. W jej ocenie wydane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowienie odpowiada prawu i powinno być utrzymane w mocy. Podniesiono, że wykonanie zaskarżonej decyzji skutkowałoby wyrządzeniem stronie skarżącej znacznej szkody w wysokiej kwocie orzeczonej kary, co stanowiłoby znaczne obciążenie dla bieżącej działalności Spółki. Zdaniem strony skarżącej zawarta w treści uzasadnienia przedmiotowego postanowienia argumentacja Sądu jest spójna i logiczna oraz oparta na okolicznościach wskazanych we wniosku, jak i okolicznościach badanych z urzędu i, wbrew twierdzeniom zawartym w zażaleniu, przesłanki zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. zostały spełnione. Strona skarżąca wniosła o oddalenie złożonego zażalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zawiera usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Stosownie do art. 166 powołanej ustawy do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy o wyrokach, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W rozpoznawanej sprawie WSA w Warszawie wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie uzasadnił wyczerpująco z jakich względów uznał, że strona skarżąca wykazała spełnienie przesłanek przyznania jej ochrony tymczasowej, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że należy wziąć pod uwagę okoliczności wskazane we wniosku oraz te badane z urzędu, a także uznając, że sam pieniężny charakter decyzji wskazuje, iż jej wykonanie mogłoby narazić stronę na wyrządzenie znacznej szkody i wpłynąć ujemnie na bieżące funkcjonowanie skarżącej spółki, Sąd, wbrew wymogom, o których mowa w art. 141 § 4 w związku z art. 166 p.p.s.a., niewyjaśnił w sposób wyczerpujący w uzasadnieniu postanowienia motywów, które legły u podstaw wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób się zgodzić ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że strona skarżąca wykazała okoliczności, które mogłyby spowodować możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji zostały określone w art. 61 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Jest to wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. W przepisie tym chodzi bowiem o szczególne i wyjątkowe zagrożenie odpowiadające specjalnemu rodzajowi ochrony tymczasowej strony postępowania. Podkreślenia wymaga, że wniosek powinien zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Rzeczą sądu jest zaś zbadanie, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają /lub nie/ za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu. Pod pojęciem wyrządzenia znacznej szkody należy rozumieć taką szkodę – majątkową lub niemajątkową – której nie będzie można wynagrodzić przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub nie będzie można jej wyegzekwować, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. O znacznej szkodzie można mówić, jeśli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe niż zwykłe skutki wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Natomiast trudne do odwrócenia skutki, to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe, spowodują istotną bądź trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Powołany art. 61 § 3 p.p.s.a. zobowiązuje stronę do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nie nakładając obowiązku ich udowodnienia, lecz wystarczające jest uprawdopodobnienie, przy czym uprawdopodobnienie nie może opierać się na samych ogólnych twierdzeniach strony. Sąd musi opierać się na jakimś materiale pozwalającym zająć stanowisko (por. postanowienie NSA z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt II OZ 443/10). Ogólnikowe twierdzenia strony, pozbawione szerszej motywacji, nie mogą stanowić podstawy do orzeczenia przez Sąd o wstrzymaniu wykonania aktu. Uprawdopodobnienie okoliczności mających uzasadniać wniosek o wstrzymanie wykonania jest zatem obowiązkiem strony, a uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. To w interesie strony leży zatem możliwie najbardziej wyczerpujące wykazanie przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, co dopiero otwiera sądowi drogę do uzupełnienia informacji udzielonych przez wnioskodawcę o analizę akt sprawy (por. postanowienie NSA z dnia 10 lutego 2014 r., sygn. akt I FSK 76/14). Strona skarżąca nie wykazała w przekonujący sposób, że wykonanie decyzji może ją narazić na niebezpieczeństwo, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Jedynym przedstawionym przez spółkę uzasadnieniem wniosku o wstrzymanie wykonania jest ogólne stwierdzenie, że wykonanie decyzji skutkować będzie wyrządzeniem stronie skarżącej znacznej szkody w wysokiej kwocie orzeczonej kary, która stanowić będzie obciążenie dla bieżącej działalności spółki. Skarżąca ani nie wykonała spoczywającego na niej obowiązku uzasadnienia wniosku, ani nie przedstawiła materiału dowodowego, który można by oceniać pod kątem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, poprzez wykonanie zaskarżonej decyzji. Strona skarżąca powinna przytoczyć konkretne okoliczności wskazujące na możliwość zaistnienia wyżej opisanych zdarzeń, a twierdzenia podnoszone we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji powinny zostać uprawdopodobnione przykładowo dokumentami źródłowymi. Takich dokumentów skarżąca nie przedstawiła. Wskazać trzeba również, że w niniejszej sprawie chodzi o świadczenie pieniężne, które z natury rzeczy jest odwracalne. W przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi, istnieje możliwość zwrotu uiszczonej kwoty. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 61 § 3 i art. 197 § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.