II OZ 1858/25

Dnia 26 listopada 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 857/25 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 grudnia 2024 r. nr 258/I/2024 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 marca 2025 r., znak DOR.7101.2.2025.BPI, w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z 17 września 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 857/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Warszawie, po rozpoznaniu wniosku P. S.A. z/s w W. (skarżąca, PKP), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z 3 marca 2025 r., znak DOR.7101.2.2025.BPI oraz poprzedzającego go postanowienia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (ŁWINB) z 10 grudnia 2024 r. nr 258/I/2024, w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia w kwocie 50.000 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w ostatecznej decyzji organu wojewódzkiego z 8 marca 2023 r. nr 19/1/2023 (uchylonej wyłącznie w części dotyczącej wyznaczonego terminu na wykonanie nałożonych obowiązków przez GINB decyzją z 18 maja 2023 r., znak DON.7100.85.2023.WEJ, którą to decyzją jednocześnie wyznaczono nowy termin na wykonanie obowiązków). W skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania ww. postanowień. W jego uzasadnieniu podniesiono, że obowiązek opłacenia grzywny w maksymalnej wysokości, w sytuacji gdy skarżąca nie była bierna, tj. podejmowała czynności zmierzające z jednej strony do przedłużenia terminu wykonania obowiązku wykonania prac związanych z przywróceniem przejazdu kolejowo-drogowego do należytego stanu, a z drugiej strony wobec uzasadnionych wątpliwości dotyczących prawidłowości określenia adresata decyzji organu wojewódzkiego z 8 marca 2023 r. podjęła próby wzruszenia wyroku WSA w Warszawie z 6 listopada 2023 r., VII SA/Wa 1740/23, jest w ocenie skarżącej nieuzasadnione. Ponadto skarżąca podała, że zapłata maksymalnej grzywny w realiach niniejszej sprawy może doprowadzić do wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, w stosunku do kadry kierowniczej oraz pracowników wydziału technicznego spółki, która przed wykonaniem prac związanych z przywróceniem przejazdu kolejowo-drogowego do należytego stanu zdecydowała się na podjęcie próby wzruszenia ww. decyzji oraz przedłużenia terminu wykonania prac w niej określonych. Powyższe, oraz fakt, że przejazd kolejowo-drogowy nie zagraża życiu i zdrowiu osób trzecich oraz ich mieniu, motywuje skarżącą Spółkę do wnioskowania o wstrzymania wykonania obowiązku zapłaty grzywny. Wskazując na powyższe sąd pierwszej instancji stwierdził, że rozpoznawany wniosek nie zawiera informacji dotyczących sytuacji finansowej skarżącej Spółki. Bez właściwej argumentacji, w tym przede wszystkim bez przedstawienia stanu majątkowego i płynności finansowej tej osoby prawnej, potwierdzonych materiałem źródłowym, sąd ten nie był w stanie ocenić, czy uiszczenie nałożonej grzywny wiązać będzie się z ryzykiem zaistnienia znacznej szkody materialnej. Sąd wojewódzki zwrócił uwagę, że skarżąca, powołując się na obie przesłanki warunkujące udzielenie ochrony tymczasowej ogólnikowo wskazała, że stany w nich wymienione mogą dotknąć kadrę kierowniczą oraz pracowników wydziału technicznego skarżącej spółki. W ocenie sądu pierwszej instancji brak doprecyzowania tych przypuszczeń stoi wbrew wymaganiom, jakie stawiane są wnioskującemu o wstrzymanie wykonania rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny i tym samym nie pozwalał przyjąć, że powyższe zaprezentowane argumenty uzasadniały wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji. W zażaleniu PKP powyższemu postanowieniu WSA w Warszawie zarzucono naruszenie art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm., Ppsa) poprzez błędne przyjęcie, że w realiach niniejszej sprawy brak wstrzymania wykonania postanowień organów nie doprowadzi do powstania trudnych do odwrócenia skutków, w sytuacji gdy zapłata grzywny w celu przymuszenia, uwzględniwszy fakt nieodpłatnego przekazania całości kolejki wąskotorowej (w tym działki [...] na której znajduje się przejazd drogowo-kolejowy) na rzecz Gminy [...] mogłaby doprowadzić do pociągnięcia pracowników skarżącej do odpowiedzialności dyscyplinarnej. Na podstawie art. 106 § 3 Ppsa, skarżąca wnosi o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii porozumienia z 22 sierpnia 2025 r. zawartego pomiędzy skarżącą, a Gminą [...], na fakt uzgodnienia pomiędzy stronami porozumienia m. in., że Gmina [...] nieodpłatne nieodpłatnie przejmie całość nieruchomości, na których znajduje się linia wąskotorowa w [...], oraz że wykonana na własny koszt prace budowlane na terenie działki [...] (na której znajduje się przejazd drogowo-kolejowy). Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wnosi o ponowne rozpatrzenie sprawy przez WSA w Warszawie, przy uwzględnieniu treści w/w porozumienia z 22 sierpnia 2025 r. oraz jego wpływu na stan sprawy. W przypadku braku uwzględnienia wniosku skarżącej przez WSA w Warszawie wnosi o zmianę postanowienia poprzez wstrzymanie wykonania postanowień organów do czasu rozstrzygnięcia skargi. W ocenie skarżącej podtrzymanie obowiązku zapłaty grzywny na obecnym etapie postępowania mogłoby uzasadniać podniesieniem w stosunku do skarżącej zarzutu niegospodarności, z czym mogłaby się wiązać zmiana kadrowa u skarżącej albo "reedukacja etatów". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie art. 61 § 3 Ppsa na wniosek strony skarżącej sąd może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności. Przesłanką wstrzymania zaskarżonego aktu jest prawdopodobieństwo wystąpienia w razie jej wykonania okoliczności, które zagrożą powstaniem znacznej szkody lub wywołaniem trudnych do odwrócenia skutków. Nie chodzi przy tym o jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę, ale o szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności dotyczy także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowania prowadzonych w granicach tej samej sprawy (art. 61 § 3 Ppsa). Sąd administracyjny, wydając orzeczenie w omawianym przedmiocie, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć zarówno o wniosek strony skarżącej, jak i materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy i ocenić, czy występują wymienione przesłanki wstrzymania wykonania aktu. Zasadniczo więc ciężar uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu spoczywa na stronie skarżącej. Samo złożenie wniosku, a nawet przytoczenie w jego uzasadnieniu okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania zaskarżonego aktu nie jest wystarczające. We wniosku należy wskazać na okoliczności, które są prawdopodobne i które w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji mogą doprowadzić do powstania znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków. Na podstawie tych okoliczności sąd ma dojść do przekonania, że zagrożenia wskazane w art. 61 § 3 Ppsa są prawdopodobne i ochrona skarżącej przed nimi wymaga wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że przedmiotem wniosku skarżącej Spółki jest postanowienie GINB z 3 marca 2025 r. wydane w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia w kwocie 50.000 zł z powodu uchylenia się od wykonania obowiązku określonego w ostatecznej decyzji organu wojewódzkiego z 8 marca 2023 r. Na tym etapie postępowania sąd nie ocenia skutków wykonania tytułu wykonawczego. Ocenia jedynie - w świetle art. 61 § 3 Ppsa - konsekwencje wykonania obowiązku uiszczenia nałożonej grzywny. W zaskarżonym postanowieniu sąd a quo uznał, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ skarżąca nie uprawdopodobniła wystąpienia w tej sprawie którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 61 § 3 Ppsa, ta ocena jest prawidłowa. Należy jeszcze raz podkreślić, że uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania kwestionowanego skargą aktu powinno się odnosić do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania tego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Twierdzenia skarżącej powinny być poparte dokumentami źródłowymi, np. dotyczącymi jej sytuacji finansowej oraz majątkowej. W sytuacji gdy chodzi o postanowienie rodzące obowiązek zapłaty określonej sumy pieniężnej, konieczne jest zobrazowanie okoliczności wskazujących np. na trudną sytuację materialną wnioskodawcy oraz wykazanie, że uszczuplenie tego majątku grozi wyrządzeniem znacznej szkody lub spowodowaniem skutków trudnych do odwrócenia. Tymczasem uzasadnienie wniosku strony skarżącej kierowanego na podstawie art. 61 § 3 Ppsa o wstrzymanie wykonania postanowienia GINB i organu I instancji nie spełnia powyższych wymogów. Należy wskazać, że konieczność zapłacenia przez stronę skarżącą grzywny w kwocie 50.000 zł nie przesądza o wystąpieniu nieodwracalnych skutków lub powstania niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody. Dolegliwość finansowa związana z obowiązkiem uiszczenia grzywny stanowi istotę zastosowania tego środka przymusu w postępowaniu egzekucyjnym i tym samym nie przesądza o ziszczeniu się przesłanek, o jakich mowa w art. 61 § 3 Ppsa, szczególnie, że strona skarżąca może uniknąć uiszczenia nałożonej grzywny w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Aby więc ocenić, czy rzeczywiście uiszczenie nałożonej grzywny w kwocie 50.000 zł może wyrządzić skarżącej znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, konieczne jest odniesienie tej kwoty do jej sytuacji finansowej. Bez porównania tych dwu wartości (wysokości nałożonej grzywny i sytuacji finansowej, w jakiej znajduje się skarżąca) nie było możliwe zweryfikowanie twierdzenia zawartego w skardze, że zapłata wspomnianej grzywny może rzeczywiście doprowadzić do zarzutu niegospodarności, z czym mogłaby się wiązać zmiana kadrowa u skarżącej albo "reedukacja" (powinno być "redukcja" – uwaga Sądu) etatów. Brak wiedzy sądu administracyjnego w tym zakresie nie pozwolił na ocenę spełnienia w tej sprawie przesłanek zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, określonych w art. 61 § 3 Ppsa. Także wniesione zażalenie nie zawiera argumentacji, która mogłaby podważyć zasadność rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji. Wskazywane zaś w nim przez skarżącą argumenty dot. zawartego porozumienia z 22 sierpnia 2025 r. między skarżącą a Gminą [...] nie mogły zostać uwzględnione, bowiem przedmiotem skargi do sądu w niniejszym postępowaniu nie jest decyzja GINB z 18 maja 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję ŁWINB z 8 marca 2023 r., przedmiotem której było nałożenie na PKP obowiązku wykonania prac naprawczych na skrzyżowaniu kolejowo-drogowym, które znajduje się na działce nr [...], lecz postanowienie GINB z 3 marca 2025 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wydane w postępowaniu egzekucyjnym. Samo powyższe porozumienie zostało zawarte po dacie podjęcia zaskarżonego postanowienia GINB. Tego rodzaju argumentacja nie stanowi zatem żadnej z przesłanek określonych w art. 61 § 3 Ppsa i nie może mieć wpływu na ocenę trafności zaskarżonego postanowienia WSA w Warszawie. Efektywność nałożonego na stronę środka egzekucyjnego w związku z uchylaniem się od wykonania obowiązków określonych w ostatecznej decyzji organu wojewódzkiego z 8 marca 2023 r. będzie oceniona przez sąd w toku postępowania zmierzającego do merytorycznego rozpoznania skargi. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie wykazano, aby w sprawie wystąpiła przesłanka z art. 61 § 3 Ppsa. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 Ppsa, postanowił jak w sentencji.