II OZ 188/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 4 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 1299/24 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 22 lipca 2024 r., nr SKO.415/192/2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z 4 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 1299/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: "WSA w Rzeszowie"), po rozpoznaniu wniosku M. J., dalej "skarżąca" odmówił wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie, dalej "SKO w Rzeszowie" z 22 lipca 2024 r., nr SKO.415/192/2024 utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza G., znak: [...] z [...] lutego 2023 r. ustalającej na wniosek P. J. F. warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą "Budowa stacji paliw płynnych wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w miejscowości [...] w gminie G.". Sąd pierwszej instancji odmawiając uwzględnienia wniosku skarżącej, zawartego w skardze, stwierdził, że skarżąca nie wskazała na czym konkretnie polegać ma szkoda związana z wykonaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Sąd wojewódzki wyjaśnił, że trudnym od odwrócenia skutkiem nie jest ewentualne inicjowanie przez inwestora innych postępowań administracyjnych oraz wydanie rozstrzygnięć w takich postępowaniach. Ponadto dokonując z urzędu analizy całokształtu akt sprawy, sąd pierwszej instancji, nie stwierdził, aby wykonanie decyzji o ustaleniu warunków zaskarżonego rozstrzygnięcia mogło spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wydanie zaskarżonego postanowienia, tj.: a) art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a." poprzez jego błędne zastosowanie polegające na wydaniu postanowienia odmawiającego wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy natychmiastowe wykonanie decyzji stwarzało dla skarżącej niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, zwłaszcza poprzez stwierdzenie przez Sąd, że nie wskazano na czym konkretnie polegać ma szkoda związana z wykonaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w sytuacji gdy skarżąca wskazała, że brak wstrzymania wykonania decyzji spowoduje podejmowanie dalszych kroków przez inwestora, co doprowadzi do niepotrzebnego mnożenia się postępowań oraz decyzji w obrocie administracyjnym oraz ich późniejsze uchylanie - stanowi spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków; b) art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej "k.p.a." poprzez ich błędne zastosowanie polegające na zaniechaniu podjęcia przez Sąd wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokonanie jedynie pobieżnej oceny stanu faktycznego sprawy, co skutkowało odmową wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy analiza całokształtu przedstawionego przez skarżącą stanu faktycznego powinna prowadzić do odmiennej konkluzji; c) art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na niepodejmowaniu z urzędu lub na wniosek wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, co skutkowało dokonaniem błędnej oceny stanu faktycznego i w efekcie wydaniem postawienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji, które jest sprzeczne z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli; d) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 w zw. z 11 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu w uzasadnieniu postanowienia podstaw i przesłanek wydania zaskarżonego postanowienia, polegające na niedopuszczalnym w postępowaniu administracyjnym ograniczeniu się przez Sąd do zbyt ogólnych twierdzeń, wobec czego nie można uznać, by Sąd zrealizował nałożony przez ustawodawcę obowiązek wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się wydając zaskarżone postanowienie oraz zasadę ogólną przekonywania, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, w tym Sądu. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: 1. zmianę zaskarżonego postanowienia w całości poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji; alternatywnie; 2. uchylenie zaskarżonego postanowienie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Rzeszowie; 3. wstrzymanie przez WSA w Rzeszowie na podstawie art. 196 p.p.s.a. wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia zażalenia; 4. stosownie do art. 195 § 2 p.p.s.a. - uchylenie zaskarżonego postanowienia przez WSA w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym w sytuacji, gdy zajdą do tego przewidziane prawem przesłanki; 5. rozpoznanie zażalenia na posiedzeniu niejawnym; 6. zasądzenie na jej kosztów postępowania zainicjowanego złożeniem niniejszego zażalenia, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu zażalenia skarżąca wskazała, że posiada interes prawny do wniesienia skargi w związku z bezpośrednim sąsiedztwem działki nr [...] położonej w miejscowości [...], której to działki ma dotyczyć przedmiotowa inwestycja. Skarżąca podniosła, że obawia się, iż w wyniku wybudowania stacji paliw bezpośrednio na działce obok odczuwać będzie negatywne immisje polegające m.in. na nadmiernym hałasie związanym z działaniem urządzeń pomiarowych oraz wzmożonym ruchem potencjalnych klientów stacji, nawiewaniu szkodliwych oparów, dymów, gazów i pyłów z posiadłości sąsiedzkiej jak i powstaniem zagrożenia pożarowego. Ponadto skarżąca podnosiła, że ustalenie warunków zabudowy w zaskarżonym kształcie spowoduje zaistnienie nieuzasadnionej akceptacji stanu naruszenia, pomijanie obowiązywania przepisów przeciwpożarowych oraz ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jak i o ochronie środowiska, których naruszenie bezpośrednio zagraża ich własności, bezpieczeństwu i prawu do prywatności. Skarżąca podniosła także, że decyzja o wstrzymaniu wykonania decyzji spowoduje podejmowanie dalszych kroków przez inwestora, co doprowadzi do niepotrzebnego mnożenia się postępowań oraz decyzji w obrocie administracyjnym, a nadto ich późniejszego uchylania. Wskazała także, że przedmiotowa sprawa w zakresie wydania warunków zabudowy działki nr [...] została już wcześniej rozpatrzona. Na kanwie innego postępowania administracyjnego Burmistrz G. decyzją z [...] kwietnia 2022 r., znak sprawy [...] odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu organ wskazał, że po przeprowadzeniu analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy teren, na którym planowana jest inwestycja nie spełnia wszystkich warunków, o których mowa w art 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uwagi na powyższe zasadne wydaje się przypuszczenie, że decyzja SKO w Rzeszowie oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza G. zostaną przez WSA w wyniku rozpatrzenia skargi uchylone. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powołanego przepisu wynika, że co do zasady ciężar uprawdopodobnienia przesłanek zawartych w ww. przepisie spoczywa na skarżącym, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Jest to wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności (art. 61 § 1 p.p.s.a.). W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że ochrona tymczasowa przewidziana w art. 61 § 3 p.p.s.a. nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami wykonania zaskarżonej decyzji, lecz jedynie przed skutkami bezpośrednio związanymi z jej wykonaniem, których ponadto nie można byłoby naprawić w razie ewentualnego uwzględnienia skargi. Chodzi więc o szkodę wyrządzoną wykonaniem konkretnej decyzji, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego (wyegzekwowanego) świadczenia ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Na wstępie wskazać trzeba, że decyzja o warunkach zabudowy, stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania, stwierdza istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego na danym terenie, który ma podlegać zmianie zagospodarowania z uwagi na planowaną tam inwestycję. Ma zatem charakter deklaratoryjny, nie tworzy praw i nie nakłada obowiązków. Wskazuje jedynie jaki jest stan faktyczny i prawny zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.) decyzja ta nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Z samej istoty tego typu decyzji wynika, że ich wydanie nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też z nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Decyzja ta jest jednym z etapów procesu budowlanego tj. ma charakter "promesy" uprawniającej do ubiegania się o pozwolenie na budowę na terenie w niej wskazanym (postanowienie NSA z 16 lutego 2022 r. II OZ 68/22). Tym samym zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem charakter decyzji o warunkach zabudowy nie pozwala na wstrzymanie, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., bowiem przepis ten pozwala na wstrzymanie tylko takich decyzji lub aktów, które podlegają wykonaniu i wymagają wykonania, a decyzja o warunkach zabudowy do takich nie należy. Nie jest możliwe spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tego rodzaju decyzji, czyli nie sposób doprowadzić do jej wykonania. Jednocześnie należy wskazać, że domagając się ochrony tymczasowej w sprawie, której przedmiotem jest decyzja ustalająca warunki zabudowy, nie można powoływać się na skutki postępowań dla uruchomienia których decyzja ta jest konieczna. Odnosząc się zatem do argumentacji przedstawionej we wniosku o wstrzymanie należy wskazać, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że skarżąca nie wskazała na żadne konkretne okoliczności, które potwierdzałyby jej stanowisko, że – decyzja o warunkach zabudowy – wywoła określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. skutki. Ma rację Sąd pierwszej instancji, że trudnym do odwrócenia skutkiem nie jest ewentualne inicjowanie przez inwestora innych postępowań administracyjnych oraz wydanie rozstrzygnięć w takich postępowaniach. Podkreślić trzeba, że decyzja o warunkach zabudowy daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego ze stosownymi wnioskami bądź może stanowić jedną z przesłanek legalizacji samowoli budowlanej, sama jednak nie daje podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji zamierzonej inwestycji bądź do przystąpienia do użytkowania. Tym samym nie może ona wiązać się ze znaczną szkodą lub powodować nieodwracalne skutki. Do takich skutków nie można zaliczyć możliwości wydania na jej podstawie w przyszłości stosownych zgód (związanych m.in. z pozwoleniem na budowę bądź przyjęciem zgłoszenia, czy też możliwością legalizacji samowoli budowlanej) przez właściwe organy administracyjne. Dopiero w jej wyniku, w toku innego postępowania, np. o pozwolenie na budowę bądź legalizacyjnego – prowadzonych w trybie ustawy – Prawo budowlane, zapadną odpowiednie rozstrzygnięcia, które być może wywołają skutki, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. A zatem aktualnie ocena w postępowaniu sądowoadministracyjnym części procesu inwestycyjno-budowlanego, jakim jest etap uzyskania warunków zabudowy, nie powoduje żadnych realnych zagrożeń dla skarżącej. Możliwość legalnego prowadzenia robót budowlanych jest bowiem związana z przepisami Prawa budowlanego. Określone skutki związane z etapem budowy mogą wynikać z udzielonych zgód budowlanych (a nie – decyzji o warunkach zabudowy), bo to na etapie ich uzyskiwania następuje skonkretyzowanie przyznanych praw dotyczących zakresu możliwej do zrealizowania inwestycji. Zauważyć także należy, że wskazywane przez skarżącą okoliczności dotyczą także meritum sprawy, tj. zasadności podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia. Tego typu argumentacja nie może być podstawą skutecznego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Na tym etapie postępowania Sąd administracyjny nie bada zasadności skargi, ani legalności zaskarżonego aktu. W takiej sytuacji podniesione w zażaleniu zarzuty naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz art. 77 §1 w zw. z art. 80, art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 w zw. z 11 k.p.a. są bezzasadne. Odnosząc się do wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zgodnie z treścią art. 196 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny może wstrzymać wykonanie zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia zażalenia. Postanowienie takie może zapaść na posiedzeniu niejawnym. Z powyższego przepisu wynika, że w sytuacji kwestionowania legalności postanowienia przy pomocy środka odwoławczego jakim jest zażalenie – możliwe jest wystąpienie przez stronę z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia tego zażalenia. Zażalenie jest środkiem zaskarżenia niesuspensywnym, nie wstrzymuje bowiem automatycznie wykonania zaskarżonego postanowienia. O wstrzymaniu wykonania postanowienia może natomiast zadecydować wojewódzki sąd administracyjny w drodze odrębnego postanowienia, wydanego przed przedstawieniem akt Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w celu rozpoznania zażalenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma uprawnień do wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Nadto rozpoznanie zażalenia czyni rozpoznanie tego wniosku bezprzedmiotowym. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.