II OZ 212/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2259/17 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lipca 2017 r., znak [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w zakresie terminu wykonania obowiązku postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 28 grudnia 2017 r. WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2259/17 ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w zakresie terminu wykonania obowiązku odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji odwołał się do przesłanek wstrzymania z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.) i wyjaśnił, że decyzja odmawiająca zmiany decyzji ostatecznej nie wywołuje skutków materialnoprawnych, nie nakłada na adresata decyzji żadnych obowiązków ani nie przyznaje uprawnień, nie ustala dla jej adresatów nakazów powinnego zachowania lub zakazów określonego zachowania zatem z uwagi na taki jej charakter nie podlega wykonaniu. Skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, domagając się jego zmiany poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez uznanie, że zaskarżone decyzje obu instancji nie posiadają przymiotu wykonalności i uznanie, że skarżąca nie przedstawiła argumentów przemawiających za wystąpieniem niekorzystnych z punktu widzenia jej interesów następstw wykonania decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie art. 61 § 3 P.p.s.a. na wniosek skarżącego Sąd może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności. Przesłanką wstrzymania zaskarżonej decyzji jest prawdopodobieństwo wystąpienia w razie jej wykonania okoliczności, które zagrożą powstaniem znacznej szkody lub wywołaniem trudnych do odwrócenia skutków. Nie chodzi przy tym o jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę, ale o szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem decyzji. Przedmiotem skargi jest decyzja Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lipca 2017 r., znak [...] utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak [...], która odmawia zmiany terminu wykonania obowiązku orzeczonego w pkt 1 i 2 ostatecznej decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej m.st. Warszawy [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. (wyposażenie Dworca P. w przeciwpożarowy wyłącznik prądu do dnia 31 grudnia 2009 r. oraz wykonaniu przeglądu technicznego i czynności konserwacyjnych stałych urządzeń gaśniczych (SUG) i potwierdzenia sprawności stosownym protokołem z badania danej instalacji do dnia 15 lutego 2008 r. Strona wnioskowała o ustalenie terminu wykonania tych obowiązków do dnia 31 grudnia 2020 r. Z wniosku o wstrzymanie wynika, że strona domaga się jedynie wstrzymania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Nie wskazuje na decyzję z [...] stycznia 2008 r., która nałożyła na nią obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Takie wskazanie aktów, które miałyby podlegać wstrzymaniu powoduje, że Sąd uprawniony był do oceny w kontekście przesłanek wstrzymania jedynie tych decyzji. Odmowa zmiany terminu wykonania obowiązku nie powoduje, że obowiązki wskazane w decyzji ustanawiającej obowiązek przestaną istnieć. Decyzja o odmowie zmiany terminu powoduje, że obowiązuje pierwotny termin wykonania obowiązku. Nie nakłada tym samym na adresata żadnych obowiązków ani nie daje mu uprawnień. Zatem uznać należy, że zaskarżona decyzja ani poprzedzająca ją decyzja nie podlega wykonaniu. Skutkiem tej decyzji nie jest konieczność wykonania określonych obowiązków, które łączyłyby się z podjęciem określonych działań, czynności, z którymi z kolei łączyłoby się poniesienie kosztów. Skutkiem tej decyzji jest jedynie utrzymanie pierwotnego terminu wykonania obowiązku z decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. Brak zmiany dotychczasowego terminu wykonania obowiązków powoduje zatem, że skarżąca pozostaje w zwłoce i będzie ponosić konsekwencje związane z niewykonaniem obowiązku w określonym pierwotnie terminie. Zauważyć należy, że zaskarżona decyzja sama w sobie nie nakłada na skarżącą obowiązku, który został już wcześniej określony w decyzji z [...] stycznia 2008 r. Tam też określono termin jego wykonania. W ocenie NSA, dopiero wstrzymanie wykonania decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. (nakładającej obowiązki i ustalającej terminy) prowadziłoby do uniknięcia skutków jakie strona przypisuje decyzji odmawiającej zmiany terminu. Okoliczność powoływana w zażaleniu, że brak wstrzymania zaskarżonej decyzji przyczyni się do powstania szkody bowiem obowiązki przeciwpożarowe będzie trzeba wykonać przed modernizacją i po niej, a to prowadzi do bliżej nieokreślonej szkody jest bez znaczenia dla możliwości wstrzymania wykonania wskazanych we wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Jak już była mowa odmowa zmiany terminu nie powoduje, że skarżąca zyskuje jakieś uprawnienie lub obciąża ją obowiązek. Cały czas obowiązek w zakresie ochrony przeciwpożarowej wynika z decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. Skoro odmówiono zmiany terminu to obowiązują terminy ze wskazanej wyżej decyzji i one skutkują koniecznością wykonania prac tak przed modernizacją jak i ewentualnie po niej. Strona nie wnosiła o wstrzymanie wykonania wspomnianej decyzji. Decyzja o odmowie zmiany terminu z istoty swej nie podlega więc wykonaniu i przez to nie może zostać wstrzymana na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. Z powyższego wynika, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji o odmowie zmiany terminu wykonania nałożonych obowiązków nie przełoży się na wstrzymanie wykonania decyzji nakładającej obowiązki na skarżącą. Wobec tego Sąd I instancji słusznie odmówił wstrzymania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji i decyzji organu I instancji. Charakteru zaskarżonej decyzji, której wstrzymania wykonania domaga się strona, nie zmienia także fakt istnienia pozytywnej opinii Komendy Państwowej Straży Pożarnej w Warszawie z dnia [...] marca 2016 r. odnośnie do możliwości realizacji zaleceń przeciwpożarowych zawartych w postanowieniu [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. w czterech etapach, gdzie realizację III i IV etapu (stacja Warszawa Śródmieście i tunel linii średnicowej - dalekobieżnej i podmiejskiej) przewidziano do końca 2023 r. Okoliczność wskazana w tym piśmie może mieć znaczenie dla prawidłowości wydania zaskarżonej decyzji jednak taka ocena wykracza poza zakres postępowania w sprawie udzielenia ochrony tymczasowej. Jeszcze raz podkreślić należy, że wstrzymanie wykonania decyzji odmownych nie spowoduje, że decyzja nakładająca obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej wydana w trybie zwykłym nie będzie podlegać wykonaniu. Obowiązki nią objęte będą mogły podlegać egzekwowaniu w drodze przymusu państwowego, niezależnie od wstrzymania wykonania ww. decyzji odmownych. Formułując wniosek o wstrzymanie wykonania aktu należy rozważyć z jakiego aktu wynikają obowiązki, których ewentualne wykonanie może spowodować znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Odmowa zmiany terminu wykonania obowiązku powoduje, że obowiązuje pierwotny termin a zatem decyzja taka sama w sobie nie nakłada obowiązku i nie nadaje uprawnienia np. co do wykonania obowiązku w innym terminie a zatem trudno mówić, że wywołuje skutki materialnoprawne, co słusznie zauważył Sąd I instancji, odmawiając wstrzymania wykonania wskazanych we wniosku decyzji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.