II OZ 239/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. B.-B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2221/19 odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. B.-B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem postanawia: oddalić zażalenie. Uzasadnienie. M. B.-B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st Warszawy z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] i orzekającą o nakazaniu M. B.-B. doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem budynku przy ul. D. [...] w Warszawie, poprzez zamurowanie otworu wentylacyjnego na parterze do pomieszczenia kotłowni w zewnętrznej ścianie tego budynku usytuowanego przy granicy działki nr ewid. A z obrębu [...]. W piśmie z dnia 3 lipca 2020 r. pełnomocnik profesjonalny strony skarżącej złożył wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, wskazując, że natychmiastowe wykonanie decyzji skutkować będzie bezprzedmiotowością wywiedzionej skargi. Pełnomocnik wskazała, że upomnieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. skarżąca została wezwana do wykonania zaskarżonej decyzji. Opisała, że do wzniesienia budynku doszło w latach 1978-1980 w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia 9 października 1978 r., potwierdzenia przyjęcia zgłoszenia użytkowania obiektu budowlanego z dnia 14 stycznia 1981 r. Stwierdziła, że zarówno odbiór budynku, jak i plany inwentaryzacyjne nie zawierały żadnych zastrzeżeń. Brak wstrzymania wykonania decyzji doprowadzi do sytuacji, że skarga straci rację bytu bowiem skarżąca zmuszona będzie do przywrócenia obiektu do stanu uznanego przez organ za zgodny z prawem. Postanowieniem z dnia 21 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2221/19 Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdził, że wniosek skarżącej zawarty w piśmie z dnia 3 lipca 2020 r. ogranicza się w zasadzie do stwierdzenia, że brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji skutkować będzie utratą racji bytu skargi. Brak przywołania i uzasadnienia przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. w zasadzie uniemożliwia sądowi podjęcie pozytywnej decyzji w sprawie wstrzymania wykonania decyzji. Wniosek nie został uzasadniony w sposób przekonywujący, skarżąca nie przytoczyła i nie wyjaśniła oraz nie uprawdopodobniła w nim takich okoliczności, których obowiązek podania wynika z art. 61 § 3 P.p.s.a., wskazujących na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca nie przedstawiła żadnych argumentów, czy też popierających je dokumentów, które potwierdzałyby, że w razie wykonania zaskarżonej decyzji, poniesie znaczną szkodę, czy też zajdą w stosunku do niej trudne do odwrócenia skutki. Oczywiście konieczność wykonania decyzji na pewno wymagać będzie wykonania określonych robót od inwestora, jednak należy mieć na względzie, że samo wnioskowanie o wstrzymanie wykonania nie wystarczy. Sąd nie poszukuje za stronę argumentów na poparcie wniosku. Konkludując, Sąd wskazał, że uzasadnienie wniosku o wstrzymanie powinno odnosić się do konkretnych okoliczności, które wskazywałyby na to, że wstrzymanie zaskarżonego aktu jest w danej sprawie obiektywnie zasadne. Ponadto, powołane w skardze zarzuty dotyczące skarżonej decyzji nie mogą stanowić uzasadnienia dla ww. wniosku. Wynika to zwłaszcza z faktu, że uregulowana w art. 61 § 3 P.p.s.a. ochrona tymczasowa jest odrębną instytucją od kontroli legalności aktu, wydanego przez organ, której w postępowaniu sądowoadministracyjnym dokonuje sąd po przeprowadzeniu rozprawy. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a poprzez przyjęcie, iż skarżąca nie wykazała, by w sprawie zachodziły przesłanki do wstrzymania decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., podczas gdy z materiału dowodowego w sprawie, w szczególności z opinii kominiarskich wynika, iż otwory doprowadzające nawiew do budynku przy ul. D. [...] (określone przez organy administracji otworami wentylacyjnymi) są prawidłowo wykonane, są zarazem niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania osób przebywających w budynku. Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wstrzymanie wykonania decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez sąd pierwszej instancji. W uzasadnieniu zażalenia skarżąca podniosła, że brak wstrzymania decyzji doprowadzi do sytuacji, w której złożona przez nią skarga straci rację bytu, bowiem zmuszona zostanie do przywrócenia obiektu do stanu uznanego przez organ za zgodny z prawem, mimo, iż obiektywnie, budynek (także otwory wentylacyjne) odpowiadają prawu (w brzmieniu obowiązującym w dacie budowy i odbioru budynku). Niezależnie od powyższego, wykonanie prac nakazanych skarżącej przez organ budowlany może doprowadzić do sytuacji w której budynek mieszkalny nie będzie zapewniał bezpieczeństwa dla osób w nim przebywających, istnieje bowiem groźba zaczadzenia osób, a nawet wybuchu, na skutek nagromadzenia spalin. Skarżąca wskazała, iż wbrew terminologii użytej przez organ, sporny otwór w budynku doprowadza nawiew pod piec, umożliwiając tym samym prawidłowe spalanie. Zgodnie z treścią opinii kominiarskich znajdujących się w aktach, sporny otwór doprowadzający nawiew, jest wykonany w sposób prawidłowy, w przypadku jego zamurowania koniecznym będzie wybudowanie otworu wentylacyjnego tzw. "Z", bądź wyposażenie budynku w zmodernizowany system grzewczy, co pociągnie za sobą koszt około 30.000 zł, zgodnie ze wstępnym kosztorysem prac. Wyrokiem z dnia 8 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku. W odpowiedzi na zażalenie uczestnik postępowania PST Sp. z o.o. wniosła o jego oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, że w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważył pogląd o dopuszczalności toku postępowania zażaleniowego w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu po wydaniu przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę, który nie stał się jeszcze prawomocny (por. postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2018 r. II OZ 733/18, CBOSA). Zgodnie z treścią art. 61 § 3 P.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o którym mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Warunkiem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest wykazanie we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w wyniku jej wykonania. Sąd orzeka, bowiem w kwestii wstrzymania wykonania na podstawie przytoczonych we wniosku okoliczności, uwzględniając indywidualny charakter każdej sprawy i możliwość wystąpienia dla skarżącego niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanego aktu spoczywa na wnioskodawcy. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie przyjął, że wniosek skarżącej nie zawiera argumentów, które przemawiałyby za koniecznością wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżąca nie wskazała konkretnych okoliczności, które mogłyby wpłynąć na jego pozytywną ocenę. Należy podkreślić, że złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej nie oznacza automatyzmu w blokowaniu realizacji praw i obowiązków z niej wynikających. Sąd ocenia jedynie, czy podane przez stronę okoliczności w istocie wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym celu strona skarżąca winna tak określić ewentualną szkodę i wskazać na skutki, które trudno będzie odwrócić, by Sąd mógł stwierdzić, w oparciu o konkretne dane, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania decyzji istotnie trudne do odwrócenia. Argumentacja zarówno wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jak i rozpoznawanego obecnie zażalenia zmierza bowiem w istocie do zakwestionowania zebranego w sprawie przez organ odwoławczy materiału dowodowego i dokonania jego oceny przez ten organ. Tymczasem ocena merytoryczna opinii kominiarskich, na które powołuje się skarżąca w zażaleniu, pod kątem wskazanym przez skarżącą wykracza poza zakres rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Badanie potrzeby zastosowania środków ochrony tymczasowej nie powinno zastępować ocen legalności albo słuszności zaskarżonego aktu administracyjnego. Oparcie wniosku o ochronę tymczasową na niezgodności rozstrzygnięcia z prawem, a zwłaszcza orzeczenie Sądu w tym zakresie, niweczyłoby sądową kontrolę legalności aktu administracyjnego, jakim jest zaskarżona w sprawie decyzja. Podnoszone we wniosku oraz w zażaleniu kwestie zmierzają w istocie do merytorycznej analizy zasadności zarzutów skargi, w związku z czym nie mogą one być przedmiotem oceny na obecnym etapie postępowania. Instytucja wstrzymania wykonania aktu jest w istocie tymczasowa, ponieważ jej skutki nie wykraczają poza okres postępowania sądowoadministracyjnego, którego celem jest ustalenie prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Samo wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest niezależne od jej prawidłowości lub nieprawidłowości, których w chwili wydawania postanowienia dotyczącego wstrzymania wykonania aktu nie sposób przesądzić. Kwestia ta była analizowana na etapie merytorycznego rozpoznania skargi, zaś na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania rozważania w tym zakresie uznać należy za przedwczesne. W innym wypadku mogłoby dojść bowiem do przedsądu (por. postanowienie NSA z 6 lipca 2016 r., II OZ 689/16, CBOSA). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.