II OZ 249/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1916/13 oddalające wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji postanawia: oddalić zażalenie. Skarżąca w skardze na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2013 r., stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącej pozwolenia na nadbudowę, przebudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza budynku mieszkalnego wielorodzinnego na cele mieszkalne z wewnętrznymi instalacjami. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że wprowadzenie zaskarżonej decyzji do obrotu prawnego może doprowadzić do nałożenia na stronę obowiązku rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego, co prowadzić będzie do powstania u skarżącej znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, a przejawiających się w zniweczeniu całego przedsięwzięcia budowlanego przeprowadzonego oraz opłaconego przez skarżącą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd wskazał, że decyzja w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na nadbudowę, przebudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza nie nadaje się do wykonania, a więc nie można udzielić stronie ochrony tymczasowej. Od tego postanowienia skarżąca złożyła zażalenie, zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie art. 61 par. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., polegającego na nietrafnej interpretacji tego przepisu i stwierdzeniu, iż decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę nie stanowi decyzji której wykonania może prowadzić do znacznej szkody i powstania nieodwracalnych skutków, w sytuacji gdy decyzja taka prowadzi do powstania stanu, w którym realizacja przedsięwzięcia budowlanego dokonana na podstawie pozwolenia na budowę traci swą podstawę prawną do jej wykonania, co w konsekwencji może doprowadzić stronę albo do konieczności uiszczenia wysokiej opłaty legalizacyjnej, lub też do konieczności przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego – sprzed realizacji przedsięwzięcia budowlanego. Wniosła o zmianę postanowienia poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wskazała, że w sprawie mogą ziścić się dwie przesłanki wstrzymania wykonania decyzji, gdyż gdy decyzja GINB pozostanie w obrocie, będzie ona zmuszona do zapłacenia wysokiej opłaty legalizacyjnej lub do przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać w całości lub w części wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeśli w wyniku ich wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest instytucją wyjątkową i jako taka powinna być ona stosowana ściśle, stosownie do spełnienia określonych przesłanek. Wykazanie zaistnienia przynajmniej jednej ze wskazanych w tym przepisie przesłanek spoczywa na wnioskodawcy. Oznacza to występującą po jego stronie konieczność wskazania konkretnych okoliczności wskazujących na to, że wykonanie decyzji spowoduje w stosunku do strony niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i przytoczenia okoliczności uzasadniających to żądanie. Możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności zależy jednak przede wszystkim od charakteru prawnego decyzji, której rozpoznawany wniosek dotyczy. Nie podlegają bowiem wykonaniu te akty, które nie nadają się do wykonania i nie wymagają wykonania w trybie egzekucyjnym. Nie sposób jednak pominąć tego, iż decyzja o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę powoduje niekiedy daleko idące skutki prawne dla strony. Jak słusznie wykazuje strona skarżąca w uzasadnieniu rozpoznawanego zażalenia, stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę wiąże się z możliwością wszczęcia postępowania naprawczego, które w konsekwencji może prowadzić nawet do rozbiórki części obiektu budowlanego wybudowanego w oparciu o pozwolenie na budowę, do którego odnosi się decyzja kontrolowana albo też – gdy spełnione zostaną warunki legalizacji samowoli budowlanej – może ona zostać obciążona opłatą legalizacyjną. Uznać jednak należy, iż sama zależność, że w wyniku zakończenia jednego postępowania, może zostać wszczęte w przyszłości inne postępowanie, nie stanowi jeszcze tylko z tego względu okoliczności wskazujących na zaistnienie przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie oznacza to oczywiście, iż nie da się także bezspornie wykluczyć takiej sytuacji, w której w konkretnych okolicznościach sprawy decyzja stwierdzająca nieważność określonego aktu będzie wywoływać skutki, o jakich mowa w przepisie art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OZ 786/11). Wykazanie jednak tych konkretnych okoliczności, które przemawiałaby za koniecznością udzielenia stronie ochrony tymczasowej jest obowiązkiem strony składające wniosek. W oparciu o stan faktyczny sprawy oraz uwarunkowania dotyczące sytuacji strony musi ona wskazać na takie zindywidualizowane okoliczności, które pozwolą sądowi na ocenę, że aktualnie istnieje niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Podkreślić przy tym trzeba, iż nie jest wystarczające samo powtórzenie treści przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a., czy też nie poparte niczym twierdzenie strony skarżącej (por. postanowienie NSA z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II OZ 78/14). Nie można zatem antycypować udzielenia ochrony tymczasowej. Z taką okolicznością mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Składając wraz ze skargą wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skarżąca oparła go jedynie na potencjalnym wyniku przyszłego postępowania, które organ może prowadzić po usunięciu z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę. Skutki jednak tego postępowania, co do zasady niepewne i zależne od ustaleń faktycznych organu nadzoru budowlanego, nie stanowią takich okoliczności, które wskazywałyby na możliwość wystąpienia niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Zaznaczyć przy tym trzeba, iż skarżąca nawet nie wskazywała na fakt wszczęcia postępowania naprawczego. Wskazać przy tym należy stronie skarżącej, że przesłankami udzielenia ochrony tymczasowej są niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie chodzi zatem o jakąkolwiek szkodę. Zwrócić należy bowiem uwagę, że tylko szkoda o znacznym rozmiarze może stanowić podstawę wstrzymania wykonania decyzji. Każda zapłata określonej kwoty stanowi uszczerbek majątkowy, lecz nie zawsze wiąże się ze znaczną szkodą po stronie zobowiązanego. Skarżąca natomiast nie tylko nie wskazała, o jaką kwotę chodzi (i w tym kontekście nie podała również wysokości środków, którymi dysponuje, w celu porównania przez sąd tych kwot i dokonania oceny, czy szkoda w jej sytuacji byłaby znaczna), ale również obecnie nie wie jaka dokładnie mogłaby być to kwota i czy stan faktyczny pozwoli w ocenie organu na legalizację samowoli budowlanej. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 .p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.