II OZ 269/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia H.W., D.K. i B.K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2688/11 wydane w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi K.D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2688/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi K.D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzymał wykonanie ww. decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2009r., znak: [...], nakazującej K.D. rozbiórkę 6 okien dachowych wraz z ułożeniem dachówki w otworach po oknach w istniejącej połaci dachu budynku handlowo-mieszkalnego w K. przy ul. S. [...] (dz. nr [...]) w terminie do dnia 29 maja 2009 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że rozpoznawany wniosek dotyczy decyzji wydanej w przedmiocie nakazu rozbiórki, stanowiącego jedną z najdalej idących sankcji przewidzianych przepisami prawa budowlanego. Wykonanie takiej decyzji ze swej istoty rodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wykonanie nakazu rozbiórki prowadzi bowiem zazwyczaj do zniszczenia co najmniej części użytych do budowy materiałów budowlanych, substancji obiektu budowlanego oraz wiąże się z poniesieniem nakładów finansowych. Nadto ewentualny powrót do stanu poprzedniego po wykonaniu takiego obowiązku, wymaga również poniesienia dodatkowych kosztów oraz dodatkowego nakładu pracy. W konsekwencji Sąd uznał, że wykonanie zaskarżonej decyzji w części odmawiającej stwierdzenia nieważności nakazu rozbiórki okien byłoby równoznaczne z zaistnieniem po stronie skarżącego znacznej szkody, a to uzasadnia wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozpoznania skargi. Na powyższe postanowienie zażalenie wnieśli H.W., D.K. i B.K. wnosząc o jego uchylenie, albowiem w sprawie brak jest pozytywnych przesłanek do wstrzymania decyzji w trybie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. W obszernym uzasadnieniu wnoszący zażalenie wskazali na brak przesłanek do wstrzymania wykonania zakwestionowanej decyzji. W odpowiedzi na zażalenie skarżący K.D. wniósł o jego oddalenie i zasądzenie solidarnie od wnoszących zażalenie na jego rzecz kwoty 240 zł tytułem zwrotu wynagrodzenia pełnomocnika za sporządzenie przedmiotowej odpowiedzi. Zdaniem skarżącego zakwestionowane postanowienie jest prawidłowe, a uczestnicy postępowania nie mają legitymacji do wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu skargi sądowi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach w sprawie. Zatem z powyższego wynika, że postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji prowadzone jest na wniosek skarżącego, a więc sąd nie jest uprawniony do działania z urzędu. Zaś czynności sądu ograniczają się do zakresu wyznaczonego granicami treści złożonego wniosku. W tej sytuacji nie jest dopuszczalna samodzielna konkretyzacja rzeczywistej woli autora wniosku przez sąd. W niniejszej sprawie wniesiono o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r., wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym, w treści której uchylono decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2009 r. w części dotyczącej rozbiórki 4 okien usytuowanych w dachu budynku, w odległości poniżej 4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną i w tym zakresie odmówiono stwierdzenia nieważności ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2009r., a w pozostałej części dotyczącej 2 okien usytuowanych w budynku od ul. S. oraz w części dotyczącej wyznaczenia terminu wykonania robót utrzymano tę decyzję w mocy. Mając na uwadze powyższy wniosek Sąd I instancji wstrzymał zaskarżoną decyzję w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2009 r., wskazując że rozpoznawany wniosek dotyczył decyzji wydanej w przedmiocie nakazu rozbiórki, a jej wykonanie narazi stronę na znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Przede wszystkim podnieść należy, że zaskarżona decyzja nie nadaje się do wykonania i nie wymaga wykonania. Nie wywołuje ona również skutków materialnoprawnych w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności określonej decyzji. Zatem w stosunku do niej, w tej części, nie można mówić o potencjalnym niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zauważyć bowiem należy, że odmowa stwierdzenia nieważności konkretnej decyzji w żaden sposób nie oddziałuje na decyzję o stwierdzenie nieważności której wniesiono. Decyzja ta pozostaje bowiem nadal w obrocie prawnym i wywołuje skutek. Tym samym nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 61 § 3 p.p.s.a warunkujące wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zatem zaszła podstawa do uchylenia przedmiotowego orzeczenia. Ustosunkowując się zaś do zarzutu skarżącego, że na postanowienie wydane w przedmiocie udzielenia ochrony tymczasowej wnoszący zażalenie jako uczestnicy postępowania nie posiadają legitymacji do wniesienia zażalenia, stwierdzić należy, iż nie znajduje on uzasadnienia w przepisach prawa. Błędnie bowiem pełnomocnik skarżącego wywodzi, że skoro wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu może skutecznie złożyć tylko skarżący, to również zażalenie na powyższe przysługuje tylko skarżącemu. O tym, że legitymacja do złożenia wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej przysługuje tylko skarżącemu zdecydował sam ustawodawca, wskazując w treści art. 61 § 3 p.p.s.a., że "(...) sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania (...) aktu lub czynności (...)". Brak jest zaś podobnego unormowania co do ograniczenia kręgu podmiotów mających legitymację do wniesienia zażalenia. W tej sytuacji, zgodnie z ogólną regułą, zażalenie na przedmiotowe postanowienie przysługuje na podstawie art. 194 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wszystkim uczestnikom postępowania, nie tylko skarżącemu. Nie można bowiem, w sposób nieznajdujący oparcia w przepisach, pozbawiać uczestników uprawnień, zwłaszcza, że nie można wykluczyć, że postanowienie o wstrzymaniu wykonania określonego aktu będzie oddziaływało w sposób negatywny na ich prawa lub obowiązki. Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 14 marca 2012 r., poz. 270) należało orzec jak w sentencji.