II OZ 269/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M.R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Go 757/23 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Burmistrza M. z dnia 25 sierpnia 2023 r., znak WPP.6733.10.2020.PJ w sprawie ze skargi M.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 października 2023 r., nr SKO.Go/420-W.M./1870/23 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim postanowieniem z dnia 8 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Go 757/23, odmówił wstrzymania wykonania decyzji Burmistrza M. z 25 sierpnia 2023 r., nr 9/2023, znak WPP.6733.10.2020.PJ w sprawie ze skargi M.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z 26 października 2023 r., nr SKO.Go/420-W.M./1870/23 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z 1 grudnia 2023 r. M.R., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na wskazaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wlkp. o umorzeniu wobec M.R. postępowania odwoławczego od przytoczonej na wstępie decyzji Burmistrza M. ustalającej na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w W. warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] sieci [...] na terenie działki o nr ewidencyjnym [...], położonej w obrębie B., gmina M. W skardze zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji, w którym skarżący wyjaśnił, że w przypadku gdy decyzja Burmistrza M. będzie podlegać wykonaniu, spowoduje to trudne do odwrócenia skutki. Zdaniem skarżącego, w sytuacji gdy sąd administracyjny stwierdziłby, że przysługuje mu status strony, to SKO będzie zobowiązane merytorycznie rozpoznać odwołanie wniesione przez skarżącego, co może doprowadzić do uchylenia decyzji organu I instancji z 25 sierpnia 2023 r. Dalsza zaś realizacja inwestycji mogłaby wywołać negatywne skutki na terenie B., a także doprowadzić do zbędnych kosztów po stronie inwestora, w przypadku gdyby okazało się, że jego działania pozbawione są podstawy prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uznał, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że zgodnie z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten stanowi podstawę prawną do przeprowadzenia przez sąd kontroli rozstrzygnięć podjętych przez organ pierwszej instancji w toku rozpoznawania skargi na akt lub czynność podjęte przez organ odwoławczy. Uzasadnia on również – w związku z art. 61 § 3 zdanie 3 p.p.s.a. – rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania nie tylko zaskarżonego aktu lub czynności, lecz również aktu lub czynności poprzedzających zaskarżony akt lub czynność. Zdaniem Sądu przepis art. 135 p.p.s.a. nie znajduje jednak zastosowania w niniejszej sprawie, w której zaskarżonym aktem jest decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego. Decyzja tego typu nie rozstrzyga bowiem o prawidłowości decyzji objętej odwołaniem, ale ogranicza się wyłącznie do badania poprawności zastosowania przepisów dotyczących podstaw umorzenia postępowania odwoławczego tj. prawidłowości uznania, iż odwołującemu nie przysługuje przymiot strony. Dlatego też decyzja organu I instancji - poprzedzająca zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję – nie mieści się w granicach sprawy, o jakich mowa w art. 135 p.p.s.a. Sąd wskazał, że 13 listopada 2023 r. skład siedmiu sędziów Naczelnego Sąd Administracyjny podjął uchwałę, w myśl której w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zainicjowanym skargą na postanowienie: a) stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, b) o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, c) stwierdzające niedopuszczalność odwołania, - nie jest dopuszczalne, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. wstrzymanie wykonania decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji (sygn. akt II GPS 2/22). W uzasadnieniu ww. uchwały przychylono się do prezentowanego w dotychczasowym orzecznictwie jednego ze stanowisk, zgodnie z którym w sytuacji zaskarżenia do sądu administracyjnego postanowienia procesowego i wniesienia o wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji, postanowienie o charakterze procesowym nie ma cechy wykonalności, w związku z tym nie może być wstrzymane jego wykonanie, natomiast co do możliwości wstrzymania wykonania merytorycznej decyzji organu pierwszej instancji uznawano brak tożsamości spraw w znaczeniu materialnym, co w konsekwencji oznaczało, że decyzja ta nie mogła być przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania w postępowaniu, w którym zaskarżono postanowienie procesowe. Zdaniem Sądu, argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu ww. uchwały można odnieść do niniejszej sprawy, gdyż zaskarżona decyzja ma również charakter wyłącznie procesowy. Na marginesie Sąd wskazał, że to inwestor ponosi ryzyko prowadzenia prac przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego i to na nim spoczywać będzie ewentualny obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozstrzygnięcia sprawy zaskarżona decyzja zostanie uchylona. Zażalenie na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył M.R., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając w całości postanowienie zarzucono mu: 1. rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż decyzja Burmistrza M. z 25 sierpnia 2023 r., nr 9/2023, znak WPP.6733.10.2020.PJ, nie mieści się w granicach sprawy o jakich mowa w art. 135 p.p.s.a., podczas gdy art. 61 § 3 mówi o wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy i to on stanowi kryterium oceny dopuszczalności wstrzymania wykonania decyzji; 2. rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 61 § 3 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnioną odmowę wstrzymania wykonania decyzji Burmistrza M. z 25 sierpnia 2023 r., nr 9/2023, znak WPP.6733.10.2020.PJ; 3. rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaniechaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Zielonej Górze (winno być "Gorzowie Wielkopolskim" – przyp. NSA) dokonania pełnej i prawidłowej oceny akt sprawy i wniosku o wstrzymania wykonania decyzji. Na postawie powyższych zarzutów, na podstawie art. 197 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności, przy czym na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżanego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia należało podzielić stanowisko Sądu I instancji, co do uwzględnienia argumentacji przedstawionej w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2023 r., sygn. akt II GPS 2/22, w uzasadnieniu której wyjaśniono rysującą się na tle wniosku skarżącego kwestię pozostawania "w granicach tej samej sprawy" w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. in fine (wniosek dotyczy wstrzymania wykonania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, zaś przedmiotem zaskarżenia jest decyzja umarzające postępowanie odwoławcze). Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył tam m.in., że art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. wskazują, iż "granicę orzekania przez sąd administracyjny wyznacza przedmiot jaki został rozstrzygnięty w danym akcie, który stał się przedmiotem skargi do sądu. (...) Podobnie wynikająca z art. 61 § 3 p.p.s.a. sądowa instytucja ochrony tymczasowej dotyczy aktu, który stał się przedmiotem skargi do sądu, jak również może dotyczyć tych aktów, które wydane lub podjęte zostały we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. (...) Natomiast złożony w takich okolicznościach na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji, dotyczy decyzji, która nie została podjęta w postępowaniu prowadzonym w granicach tej samej sprawy, a więc sprawy zainicjowanej wniesioną skargą. Brak zatem tożsamości pomiędzy sprawą zainicjowaną skargą na postanowienia: stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, stwierdzające niedopuszczalność odwołania, która ma charakter procesowy, a nadto zaskarżone postanowienia nie podlegają wykonaniu, a decyzja organu pierwszej instancji, która ma charakter materialnoprawny i nie została podjęta w tym samym postępowaniu zainicjowanym skargą, jak również w ramach postępowania zainicjowanego skargą nie może być objęta zakresem zaskarżenia. Stąd też interpretując pojęcie "sprawa" występujące w art. 61 § 3 p.p.s.a. należy mieć na uwadze treść art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., brak bowiem podstaw do przyjęcia, aby na gruncie tych przepisów w jednym postępowaniu sądowym pojęcie to było różnie interpretowane." Sąd I instancji trafnie odniósł zaprezentowaną w powołanej uchwale argumentację do niniejszego postępowania, a w konsekwencji słusznie uznał, że decyzja o umorzeniu administracyjnego postępowania odwoławczego wobec żalącego jest rozstrzygnięciem natury procesowej, które nie podlegałoby wykonalności w następstwie uzyskania przymiotu ostateczności. Z przedstawionych wyżej względów należało uznać, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, zaś zarzuty sformułowane w zażaleniu okazały się bezzasadne. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.