II OZ 27/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA - Zofia Flasińska po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia I. S. –S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 828/10 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały w sprawie ze skargi I. S. –S. na uchwałę Rady Miejskiej w Płotach z dnia 31 marca 2009 r. Nr XVII/286/2009 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym Kocierz w gminie Płoty postanawia: oddalić zażalenie We wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Płotach z dnia 31 marca 2009 r. Nr XVII/286/2009 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym Kocierz w gminie Płoty skarżąca I. S. – S. wskazała, że uchwalenie tego planu jest działaniem Gminy Płoty na rzecz firmy, która zamierza na tym terenie zbudować elektrownię wiatrową. Gmina szybko prowadzi procedurę planistyczną (obecnie jest ona na etapie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu), aby inwestor niezwłocznie po uchwaleniu planu mógł wystąpić o pozwolenie na budowę. Skarżąca wskazała, że prowadzone postępowanie planistyczne narusza jej prawo własności, bowiem planowany park elektrowni wiatrowych ma zostać usytuowany w bliskiej odległości od jej siedliska o funkcji agroturystycznej. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 10 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże, jak stanowi art. 61 § 3 tej ustawy, po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu w całości lub części, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, o czym świadczy treść art. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), który w ust. 1, 2, 4 i 5 określa cel i warunki uchwały rady gminy o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w ust. 8 zaś stanowi, iż jedynie plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. W związku z tym, wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały Sąd rozpoznał pod kątem spełnienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., a więc zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W ocenie Sądu I instancji, przedmiotowa uchwała opisanych skutków nie wywołuje, ponieważ nie określa w sposób wiążący przewidywanych rozwiązań przyszłego planu. Nadto rada gminy, przy pewnych ograniczeniach ustawowych, może w toku prac planistycznych w miarę potrzeby dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, a nawet wycofać się z inicjatywy planistycznej, przerywając procedurę sporządzania planu (por. Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 145-147). Tym samym, w ocenie Sądu, na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały nie mogła powstać żadna szkoda w majątku skarżącej, ani żadne nieodwracalne niekorzystne dla niej skutki. Zażalenie na to postanowienie wniosła I. S. – S., żądając jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania lub uchylenia postanowienia i rozpoznania jej wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały. Skarżąca podniosła, iż realizuje w miejscowości R., gmina Gryfice (w bliskiej odległości od miejscowości Kocierz, gmina Płoty) inwestycję w postaci budynku mieszkalnego w zabudowie siedliskowej, w którym oprócz zamieszkiwania ma zamiar prowadzić działalność agroturystyczną. Podejmowane przez gminę Płoty działania planistyczne zmierzają do jak najszybszego wybudowania parku elektrowni wiatrowych, który w sposób negatywny będzie oddziaływał na środowisko (infradźwięki, pole magnetyczne i hałas). Bliska odległość parku elektrowni wiatrowych od nieruchomości skarżącej spowoduje, że nikt nie będzie chciał mieszkać, ani odpoczywać na tej nieruchomości. Zdaniem skarżącej, zaskarżona uchwała wywołuje więc niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. W odpowiedzi na zażalenie Rada Miejska w Płotach wniosła o jego oddalenie. Organ wskazał, że popiera argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wskazał, że budynek mieszkalny skarżącej znajduje się na działce położonej ok. 5, 3 km od granicy obszaru lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenie gminy Płoty, w związku z czym planowana inwestycja w żaden sposób nie wpłynie na komfort użytkowania przez skarżącą jej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. W doktrynie prawa administracyjnego oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, iż przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. W każdym przypadku należy więc rozważyć, jaki charakter ma zaskarżony akt lub czynność. Przedmiotem skargi w tej sprawie jest uchwała rady gminy o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała ta stanowi podstawę prawną do podjęcia przez organ wykonawczy gminy szeregu czynności proceduralnych wymienionych w art. 17 ustawy, zmierzających do sporządzenia projektu planu i przedstawienia do radzie gminy do uchwalenia. Wskazana uchwała jest aktem wewnętrznym gminy o charakterze formalnym, wszczyna jedynie procedurę uchwalenia planu, jest skierowana wyłącznie do organu wykonawczego gminy. Słusznie Sąd I instancji wskazał, że uchwała taka nie kształtuje praw i obowiązków żadnych innych podmiotów, w szczególności nie wpływa na sytuację prawną właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie danej gminy lub gmin sąsiednich. Takie skutki o charakterze materialnoprawnym wywiera dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy). Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Płotach z dnia 31 marca 2009 r. Nr XVII/286/2009 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym Kocierz w gminie Płoty w żaden sposób nie kształtuje sytuacji prawnej skarżącej, w tym jej prawa własności, nie nakłada na nią żadnych obowiązków. Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że uchwała ta jako akt jedynie inicjujący procedurę planistyczną nie wywołuje żadnych skutków prawnych w stosunku do podmiotów innych niż gmina, a więc nie może powodować niebezpieczeństwa powstania znacznej szkody w majątku skarżącej, ani trudnych do odwrócenia skutków. Uznając, iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.