II OZ 293/26

Dnia 26 marca 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia H. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 lutego 2026 r. sygn. akt II SA/Gd 31/26 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi H. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 20 listopada 2025 r., nr SKO Gd/5783/24 w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej postanawia: oddalić zażalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 10 lutego 2026 r., sygn. akt II SA/Gd 31/26, po rozpoznaniu wniosku H. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (dalej jako skarżąca lub Spółka) o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie z jej skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 20 listopada 2025 r., nr SKO Gd/5783/24 uchylającą decyzję Dyrektora Generalnego Zarzadu Dróg i Zieleni w Gdańsku z 2 października 2024 r., nr NP.701.22.2024.PR oraz wymierzjacą Spółce karę pieniężną w wysokości 28.744,35 zł za umieszczenie do dnia 25 czerwca 2024 r. do 2 października 2024 r. tablicy reklamowej niezgodnej z przepisami uchwały kajobrazowej Gdańska, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd mając na względzie przesłanki wstrzymania wykonania aktu lub czynności z art. 61 § 3 P.p.s.a., stwierdził, że brak jakiegokolwiek uzasadnienia wniosku lub uzasadnienie go w sposób lakoniczny, sprowadzający się w gruncie rzeczy do przytoczenia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, uniemożliwia sądowi ocenę czy przesłanki te w sprawie zachodzą. Sąd zauważył, że brak jest podstaw do tego, aby żądać od sądu poszukiwania argumentów przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu za samą stronę (por. postanowienie NSA z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt I OZ 1236/14, CBOSA). Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują bowiem, w ramach instytucji wstrzymania wykonania skarżonego aktu organu administracji, kompetencji sądu do wzywania wnioskodawcy o przedłożenie dodatkowo stosownych dokumentów lub złożenie wyjaśnień, które miałyby uzasadniać potrzebę wstrzymania wykonania objętego wnioskiem aktu. Brak uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności nie jest więc brakiem formalnym wniosku i nie podlega uzupełnieniu na wezwanie Sądu stosownie do art. 49 § 1 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Sąd wskazał, że sporządzony przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącej wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie został w żaden sposób umotywowany w zakresie dotyczącym niebezpieczeństwa wyrządzenia jej znacznej szkody oraz trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. W konsekwencji, Sąd uznał, że Spółka nie uprawdopodobniła wystąpienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej przez nią decyzji, a tylko uprawdopodobnienie ich wystąpienia mogłoby prowadzić do zastosowania instytucji ochrony tymczasowej. Skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie zaskarżając je w całości. Spółka domaga się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instacji do ponownego rozpoznania, wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię polegające na przyjęciu, iż w sprawie nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody ani spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w sytuacji, gdy wydana decyzja ma charakter sankcyjny i nakłada administracyjną karę pieniężną w wysokości 28.744,35 zł (słownie: dwadzieścia osiem tysięcy siedemset czterdzieści pięć złotych 00/100), tym samym jej wykonanie prowadzi do przymusowego uszczuplenia majątku Skarżącej w reżimie egzekucji administracyjnej; 2. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 166 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w sposób lakoniczny oraz niepozwalający na przeprowadzenie efektywnej kontroli instancyjnej, w szczególności przez brak odniesienia się do sankcyjnego charakteru decyzji, wpływu zarzutów skargi (dotyczących naruszeń proceduralnych i wadliwego ustalenia daty wszczęcia postępowania) na ocenę ryzyka wykonania decyzji oraz argumentacji dotyczącej historycznego oraz wieloletniego usytuowania spornego elementu na elewacji budynku i potencjalnych skutków jego usunięcia; 3. art. 61 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie udzielenia ochrony tymczasowej w sytuacji, w której wykonanie zaskarżonej decyzji przez zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego może prowadzić do pozbawienia skargi jej realnej funkcji ochronnej, podczas gdy decyzja ma charakter sankcyjny i nakłada obowiązek zapłaty administracyjnej kary pieniężnej, a tym samym ingerencji w zaistniały stan faktyczny, co prowadzi do osłabienia skuteczności kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne. Skarżąca uznaje stanowisko Sądu I instancji za nieprawidłowe albowiem nie bierze on okoliczności przedstawionych w skardze, w szczególności w zakreseie charakteru decyzji oraz potencjalnych skutków majątkowych i faktycznych dla skarżącej. Usunięcie elementu spornego skutkować może pozbawieniem obiektu charakteru kulturowego. Ponadto, z uwagi na fakt, iż właścicielem budynku pozostaje H. Sp. z.o.o., natomiast Skarżąca pozostaje jedynie najemcą, wykonanie decyzji skutkować mogłoby wygenerowaniem roszczeń pomiędzy podmiotami prowadzącymi do ewentualnych sporów cywilnych na tle niniejszej sprawy. Skarżąca wskazuje na błędną wykładnię oraz wadliwą subsumcję ustalonego stanu sprawy pod normę prawną wynikającą z art. 61 § 3 P.p.s.a. Sąd I instancji przyjął, iż w sprawie nie zachodzi ani niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, ani ryzyko powstania trudnych do odwrócenia skutków. Stanowisko to nie zostało jednak poprzedzone wszechstronną analizą charakteru decyzji oraz jej konsekwencji dla sytuacji prawnej i faktycznej Skarżącej. Artykuł 61 § 3 P.p.s.a. ma charakter funkcjonalny i zabezpieczający. Jego ratio legis wiąże się z gwarancją, aby kontrola sądowoadministracyjna nie miała charakteru wyłącznie następczego wobec wykonanych już aktów administracyjnych, tym samym udzielając ochrony stronie przed skutkami wykonania aktu do czasu jego merytorycznej weryfikacji w uzasadnionych sytuacjach. Nie ulega wątpliwości fakt, iż wykładnia niniejszego przepisu powinna zatem uwzględniać zarówno charakter aktu, jak i intensywność ingerencji w sferę praw i obowiązków strony. Kara pieniężna nałożona zaskarżoną decyzją jest świadczeniem publicznoprawnym o charakterze represyjnym i podlega wykonaniu w trybie przymusu administracyjnego. Jej wykonanie skutkuje natychmiastowym i realnym uszczupleniem majątku Skarżącej, niezależnie od wyniku postępowania sądowoadministracyjnego. Ocena przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. powinna być dokonywana w sposób zindywidualizowany, z uwzględnieniem charakteru sankcji oraz stopnia prawdopodobieństwa wadliwości aktu. Ocena czy grożąca szkoda jest znaczna, możliwe jest wyłącznie na podstawie analizy okoliczności konkretnej sprawy i można o niej mówić wówczas, gdy rozmiary szkody wywołane wykonaniem zaskarżonego aktu są większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Zaś trudne do odwrócenia skutki to takie skutki wykonania zaskarżonej decyzji, które wprawdzie można odwrócić, ale przy podjęciu nadmiernego w danych warunkach wysiłku. Skarżąca wskazuje, że w niniejszej sprawie w skardze podniesiono zarzuty dotyczące prawidłowości ustalenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego, skuteczności doręczenia zawiadomienia oraz zakresu czasowego naliczenia kary. Są to zarzuty odnoszące się do podstaw konstrukcyjnych odpowiedzialności administracyjnej, które - w razie ich zasadności - wpływają bezpośrednio na dopuszczalność i wysokość sankcji. W takiej sytuacji wykonanie decyzji przed rozpoznaniem skargi prowadzi do realizacji świadczenia, którego podstawa prawna jest przedmiotem istotnego sporu. Sąd I instancji nie dokonał pogłębionej analizy przedstawionej zależności, ograniczając sie jedynie do ogólnej konstatacji braku przesłanek ustawowych, co w konsekwencji świadczy o wadliwej subsumcji. Niezależnie jednak od aspektu majątkowego, decyzja obejmuje obowiązek dostosowania tablicy reklamowej do postanowień uchwały krajobrazowej bądź jej usunięcia. Należy przypomnieć, iż sporny element funkcjonował na elewacji budynku od kilkudziesięciu lat i jest bezpośrednio związany z historycznym charakterem nieruchomości. Wykonanie decyzji w tym zakresie oznacza ingerencję w istniejący stan faktyczny i zmianę substancji elewacji. Skutek taki ma charakter faktyczny i może okazać się nieodwracalny lub co najmniej istotnie utrudniony do pełnej restytucji. W tym kontekście odmowa uznania istnienia przesłanki "trudnych do odwrócenia skutków" stanowi rezultat zbyt wąskiego rozumienia tego pojęcia. Zdaniem Skarżącej, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie spełnia standardu określonego w art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż nie zawiera należytego wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia. Uzasadnienie postanowienia w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania aktu powinno umożliwiać kontrolę instancyjną poprzez przedstawienie toku rozumowania sądu oraz odniesienie się do istotnych argumentów strony. W niniejszej sprawie uzasadnienie ma charakter skrótowy i nie zawiera analizy wpływu sankcyjnego charakteru decyzji na ocenę przesłanki znacznej szkody ani nie odnosi się do podniesionych w skardze zarzutów proceduralnych, które rzutują na zakres odpowiedzialności administracyjnej. Sąd nie wykazał dlaczego uznał, że wykonanie decyzji - obejmujące zarówno zapłatę kary, jak i ingerencję w istniejący stan faktyczny - nie prowadzi do skutków mieszczących się w hipotezie art. 61 § 3 P.p.s.a. Brak niniejszej analizy uniemożliwia ocenę czy rozstrzygnięcie jest wynikiem indywidualnej oceny okoliczności sprawy, czy też konsekwencją przyjęcia generalnej tezy o wyjątkowym charakterze wstrzymania wykonania aktu. Tak sporządzone uzasadnienie nie realizuje funkcji gwarancyjnej wynikającej z art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż nie pozwala na pełną kontrolę instancyjną rozstrzygnięcia. Dalej podniesiono, że odmowa wstrzymania wykonania decyzji prowadzi do naruszenia art. 61 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a., który określa zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Niniejsza kontrola winna zachowywać charakter realny oraz efektywny, a nie wyłącznie formalny. Instytucja wstrzymania wykonania aktu stanowi narzędzie zabezpieczające skuteczność tej kontroli w sytuacjach, w których wykonanie aktu przed jego sądową weryfikacją prowadzić może do powstania nieodwracalnych lub szczególnie dolegliwych skutków. W niniejszej sprawie wykonanie decyzji nastąpiłoby przed rozpoznaniem zarzutów dotyczących podstaw odpowiedzialności administracyjnej oraz prawidłowości ustalenia okresu naliczenia kary. W konsekwencji powyższego, kontrola sądowa miałaby charakter następczy wobec wykonanej już sankcji pieniężnej i dokonanej ingerencji w stan faktyczny. Niniejszy model postępowania osłabia funkcję ochronną postępowania sądowoadministracyjnego i prowadzi do sytuacji, w której ewentualne uwzględnienie skargi nie zapewniłoby pełnej ochrony prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Wstrzymanie wykonania aktu jest instytucją o charakterze wyjątkowym, stanowiącą odstępstwo od ogólnej reguły, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Konieczność uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu lub czynności spoczywa przy tym na wnioskodawcy. To na nim ciąży obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą ocenić, czy w danej sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Tym samym uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymywanie wykonania aktu lub czynności jest uzasadnione. Sąd I instancji trafnie ocenił, że wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nakładajacej na nią karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej niezgodnej z Uchwałą Krajobrazową Gdańska nie został uzasadniony a to w konsekwencji doprowadziło do oddalenia tegoż wniosku. W skardze złożonej do Sądu zawarty został jedynie wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji w zakresie punktu 2 dotyczącego wymierzenia kary pieniężnej do czasu rozpoznania niniejszej skargi (str. 3 skargi, k. 3 akt). Analizując treść wniesionej skargi nie sposób wskazac na argumentację odnoszącą się do tego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Autor skargi koncentruje się wyłącznie na argumentacji postawionych zarzutów. Brak w skardze treści odnoszącej się do uzasadnienia wniosku o wstrzymanie. Zatem słuszne jest stanowisko Sądu I instancji, że wniosek ten nie zawierał jakiegokolwiek uzasadnienia i Sąd nie mógł dokonać oceny tego wniosku pod kątem przesłanek wstrzymania z art. 61 § 3 P.p.s.a. tj. prawdopodobieństwa zagrożenia skarżącej znaczną szkodą czy trudnymi do odwrócenia skutkami w sytuacji kiedy doszłoby do wykonania zaskarżonej decyzji, czyli uiszczenia wskazanej kary pieniężnej. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, Sąd podczas rozpatrywania wniosku o wstrzymanie wykonania na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. nie jest zobligowany do poszukiwania i wskazywania okoliczności, które świadczyłyby o możliwości wystąpienia znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków w przypadku wykonania decyzji. Brak uzasadnienia wniosku nie jest także brakiem formalnym tegoż wniosku i nie podlega uzupełnieniu przed jego rozpozaniem w ramach art. 49 P.p.s.a. Oczywiście Sąd zobligowany jest ocenić okoliczności sprawy na podstawie akt, biorąc pod uwagę sam charakter i bezpośrednie skutki wykonania tego rodzaju decyzji jednak jego ustalenia w tym zakresie nie mogą być przesądzające albowiem nie może działać z urzędu. Sąd działając wyłącznie na wniosek strony niejako przy okazji bierze pod uwagę okoliczności wynikające z akt sprawy. Wskazywany przez skarżącą sankcyjny charakter zaskarżonej decyzji nie przesądza sam w sobie o wystąpieniu przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. Uiszczenie kary pienieżnej przed rozpozaniem skargi przez Sąd nie wywołuje trudnych do odwrócenia skutków bowiem świadczenie pieniężne w razie uchylenia skargi będzie podlegało zwrotowi. Wówczas uchylona zostanie podstawa do jego zapłaty. Natomiast uiszczenie kwoty w wysokości 28.744,35 zł w kontekście wystąpienia u skarżącej znacznej szkody wymaga przedstawienia przez zobowiązaną swojej sytuacji majątkowej. Tylko dysponując stosowną i wiarygodną dokumentacją odnosząca się do sytuacji majątkowej skarżącej Sąd może dojść do przekonaina, że uisczenie tej kwoty może doprowadzić do znacznej szkody np. braku wypłacalności czy konieczności zakończenia działalności. Sąd powinien otrzymać bilans fiansowy Spółki lub inne stosowne dokumenty, na podstawie których mógłby ustalić, ze uiszczenie tej kwoty kary pieniężnej w istocie może doprowadzić do znaczacego usczerbku w jej majątku. Znaczna szkoda oznacza bowiem pogorszenie się sytuacji w tym przypadku majątkowej w sposób istotny mający istotny wpływ na funkcjonowanie Spółki. Wynikajaca z dokumentów sytuacja majątkowa Spółki w zestawieniu z kwotą kary może bowiem doprowadzić do wniosku, że choć uiszczenie kary wpłynie na zasoby fiansowe Spółki to nie doprowadzi to do istotnego pogorszenia się jej sytuacji w tym obszarze np. nie będzie skutkowało utratą płynności finansowej. Skoro wniosek o wstrzymanie nie zawierał żadnej argumentacji odnośnie do sytuacji majatkowej Spółki, nie uprawdopodobniono, że uiszczenie tej kwoty może doprowadzić do utraty płynności finansowej Spółki, to zasadne było przyjęcie przez Sąd, że nie wystąpiła znaczna szkoda uzasadniająca wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Egzekucja administracyjna ww. kary pieniężnej nie jest znaczną szkodą bowiem czy trudnymi do odwrócenia skutkami ponieważ Spółka może zapobiec skutkom prowadzonej przymusowo egzekucji uiszczając karę dobrowolnie. Oczywiście kwota ta zostanie zwrócona gdyby zkarżona decyzja okazała się wadliwa. Wobec powyższego Sąd I instacji nie naruszył art. 61 § 3 P.p.s.a. odmawiajac wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji alboiwem Spółka nie przedstawiła okoliczności, które mogłyby świadczyć o wystąpieniu przesłąnek z tego przepisu. Sam charakter sankcyjny decyzji nie powoduje, że wystąpią dla skarżącej znaczne szkody czy trudne do odwrócenia skutki. Powinna była wykazać z jakich powodów uiszczenie tej kwoty nalezałoby kwalifikować jako przesłąnki wstrzymania wykonania a tego we wniosku zabrakło. Nie doszło też do naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie mogło wydawać się lakoniczne ale trzeba wziąć pod uwagę, że Skarżąca nie uzasadniając wniosku sama doprowadziła do tego, że Sąd nie mógł poddać analizie okoliczności, które świadczyłyby o wystąpieniu lub nie wystąpieniu podstraw wstrzymania. Sam sankcyjny charakter decyzji bez możliwości oceny wpływu uiszczenia kary na sytuację skarżacej nie stanowił podstawy do wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji. Sąd wbrew oczekiwaniom skarżącej nie mógł ustosunkować się do zarzutów skargi w trakcie rozpatrywania wniosku o wstrzymanie wykonania, gdyż wykraczałoto poza zakres rozpatrzenia tegoż wniosku. Sąd miał ocenić jedynie czy wystąpiły przesłanki wstrzymania z art. 61 § 3 P.p.s.a. Natomiast zasadność zarzutów skargi, wadliwość decyzji jest zarezerwowane dla etapu rozpatzrenia skargi. W przeciwnym razie mogłoby dojść do przedsądu niedopuszczalnego na tym etapie postępowania wpadkowego jakim jest postępowanie z wniosku o wstrzymanie wykonania. Nie doszło też do zarzucanego w zażaleniu pozbawienia funkcji ochronnej postępowania z wniosku o wstrzymanie. Gdyby skarżąca adekwatnie do swojej sytuacji i grożących jej ewentualnych zagrożeń związanych z uiszczeniem kary przed kontrolą sądową uzasadniła wniosek, to zależnie od argumentacji wniosku funkcja ochronna zostałaby zrealizowana. Kiedy argumentacji zabrakło Sąd nie miał podstaw by skorzystać z funkcji ochronnej instytucji wstrzymania wykonania. Argument wieloletniego usytuownia flagi (jako tablicy reklamowej) na budynku i poprzez to związek tejże z budynkiem o historycznym znaczeniu dla Gdańska w przypadku wykonania decyzji nie prowadzi do wskazywanej w zażaleniu ingerencji w istniejący stan faktyczny i zmianę substancji elewacji. Jak wynika ze skargi flaga została dobrowolnie tymczasowo usunięta z posadowionego na fasadzie budynku masztu. Nie spowodowało to żadnych reperkusji dla skarżącej, które odpowiadałoby przesłąnkom wstrzymania. Wobec powyższego należy stwierdzić, że Sąd I instancji słusznie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji albowiem nie przedstawiono we wniosku ani w zażaleniu okoliczności uzasadniających przyjęcie, że skarżącej zagraża znaczna szkoda czy mogą wystąpić trudne do odwrócenia skutki gdy uiści orzeczoną karę. W konsekwencji wniosek okazał się bezzasadny i podlegał oddaleniu zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a. i art. 61 § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.