II OZ 330/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia S. C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2694/15 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi S. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2014r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 31 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2694/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę S. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu postanowienia podniesiono, że S. C., wniósł do Sądu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2014 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie istniejącego budynku gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania na szkołę podstawową oraz budowę boiska i placu zabaw na działce nr [...] położonej we wsi B. przy ul. M., gmina P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zgodnie z art. 53 § 1 i art. 54 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej "P.p.s.a.", skargę wnosi się do sądu administracyjnego w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę wniesioną po terminie do jej wniesienia postanowieniem, które może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Na podstawie akt administracyjnych sprawy Sąd ustalił, że zaskarżona decyzja została doręczona skarżącemu 30 września 2014 r. i zawierała prawidłowe pouczenie o terminie i sposobie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez skarżącą, określony w art. 53 § 1 P.p.s.a. upływał zatem 30 października 2014 r. Pismem z [...] października 2014 r. skarżący zwrócił się do Sadu Rejonowego w Piasecznie z prośbą o ustalenie m.in. odszkodowania za "niemożność produkcji roślinnej (...) zwierzęcej, względnie ograniczenie produkcji". Sąd Rejonowy w Piasecznie przekazał powyższe pismo do WSA w Warszawie i wskazał, że stanowi ono skargę na decyzję z [...] września 2014 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. Skarga wraz z załącznikami została przekazana do organu pismem z [...] sierpnia 2015 r. (k.21) w celu udzielenia odpowiedzi na skargę i nadesłania akt sprawy. Sąd podzielił pogląd, iż termin do złożenia skargi bez zachowania trybu określonego w art. 54 § 1 P.p.s.a., tj. z pominięciem organu, którego działalność jest przedmiotem skargi, liczy się od dnia nadania skargi przez sąd na adres właściwego organu administracji publicznej. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga S. C. na decyzję z [...] września 2014 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie została wniesiona [...] sierpnia 2015 r., a więc po upływie terminu do jej wniesienia. Stosownie zatem do treści art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 P.p.s.a., Sąd ją odrzucił jako wniesioną po terminie. W zażaleniu S. C., reprezentowany przez adw. J. M, zaskarżył powyższe postanowienie z dnia 31 grudnia 2015r. w całości podnosząc zarzut naruszenia: 1. art. 247 P.p.s.a. przez jego zastosowanie i uznanie że skarga wniesiona przez S. C. jest bezzasadna podczas gdy, nie wnosił on skargi, a zwracał się do Sądu o ustanowienie na jego rzecz prawa pomocy w celu sporządzenia skargi słowami: "zwracam się do Sądu, o możność wzięcia adwokata, zapłaty za jego usługi, zwracam się do Sądu o wyznaczenie dla mnie adwokata z urzędu, który będzie mi pomocny w (nieczytelne) sprawie, napisze odwołanie do Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję, którą otrzymałem pocztą w dniu 30 września 2014 roku załączam do ww. prośby", 2. art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. polegające na jego zastosowaniu podczas gdy, Stanisław Cyngot nie wnosił skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a jedynie zwracał się o udzielenie mu prawa pomocy. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że Sąd pierwszej instancji błędnie zinterpretował wniosek S. C. z października 2014 roku jako skargę, gdy tymczasem pismo to jest wnioskiem o przyznanie skarżącemu prawa pomocy w zakresie całkowitym. Przedmiotowe pismo musi być interpretowane jako wniosek opisany w art. 243 § 1 P.p.s.a., a więc jako wniosek o przyznanie prawa pomocy przed wszczęciem postępowania sądowoadministracyjnego. Wobec faktu, iż w niniejszej sprawie nie złożono skargi, niezasadne jest stosowanie art. 247 P.p.s.a. i art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, (...). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2). W niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2014 r. skierowana do S. C. ma charakter ostateczny, a zatem przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od jej otrzymania. W piśmie z dnia [...] października 2014 r. (data wpływu do Biura Podawczego) zatytułowanym "Prośba" S. C. wniósł o "wyznaczenie adwokata z urzędu, który będzie mi pomocny w podmiotowej sprawie, napisze odwołanie do Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję, którą otrzymałem pocztą". Ponadto zażądał zapłaty za niemożność produkcji rolniczej i zwierzęcej, względnie ograniczenie produkcji. Żądanie to ma związek z utrzymaniem przez SKO w Warszawie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy (Piaseczno) ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie istniejącego budynku gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania na szkołę podstawową oraz budowę boiska i placu zabaw na działce nr [...] położonej we wsi B. przy ul. M., gmina P. Z treści pisma wynika, że powstanie szkoły wpłynie istotnie na zakres prowadzonej dotychczas przez skarżącego działalności powodując konieczność jej zaprzestania lub ograniczenia. S. C. nie kwestionuje zasadności wydania decyzji SKO w Warszawie ani poprzedzającej jej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Piaseczno w sprawie warunków zabudowy ale domaga się odszkodowania. Z powyższego wynika, że skarżący złożył wniosek o udzielenie mu prawa pomocy poprzez ustanowienie dla niego adwokata z urzędu, który w jego imieniu napisze skargę na decyzję SKO w Warszawie, którą otrzymał pocztą. Skarżący wskazuje, że będzie domagał się odszkodowania w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy przez SKO w Warszawie. Zgodnie z art. 57 P.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym (art. 46 P.p.s.a.) a nadto zawierać: wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności; oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy; określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego; w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, dowód, że skarżący wezwał właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Odnosząc powyższe do realiów sprawy uznać należy, że pismo skarżącego z dnia [...] października 2014 r. nie zawiera wskazania zaskarżonej decyzji. Owszem odnosi się do decyzji wydanej przez SKO w Warszawie w dniu [...] września 2014 r., która stanowi załącznik do pisma ale nie formułuje wobec niej żadnych zarzutów. Wskazuje organ, który wydał decyzję ale nie wskazuje na wadliwość jego działania. Skarżący formułuje jedynie wniosek o odszkodowanie, które wiąże się z działaniami organów administracji, które w jego ocenie spowodują niemożność prowadzenia dotychczasowej produkcji rolnej i zwierzęcej lub jej ograniczenie. Mówi zatem o ewentualnych skutkach wydania decyzji SKO w Warszawie lecz nie kwestionuje jej zasadności. Tym samym nie sposób określić co jest przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie na podstawie pisma skarżącego z dnia [...] października 2014 r. Zgodnie z art. 46 § 1 P.p.s.a. każde pismo strony powinno zawierać, m.in. oznaczenie rodzaju pisma (art. 46 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) i osnowę wniosku lub oświadczenia (art. 46 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Oznaczenie rodzaju pisma polega na wskazaniu określenia zgodnego z treścią pisma i nazwą, jaką takiemu pismu nadają przepisy ustawy. Z kolei osnowa wniosku lub oświadczenia to merytoryczna treść, jaką wniosek lub oświadczenie zawiera. Winno z niej wynikać, jaki jest faktyczny zamiar wnoszącego pismo. W zasadzie oba omawiane elementy pisma strony powinny ze sobą korelować. Trudności interpretacyjne stwarza sytuacja, gdy treść pisma i wynikający z niej zamiar wnoszącego pismo nie są zgodne z oznaczeniem pisma. W takich sytuacjach priorytet należy przyznać treści pisma, bowiem z niej wynika intencja strony. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w postanowieniu z dnia 8 grudnia 1997 r., III CKN 289/97, że niewłaściwe oznaczenie rodzaju pisma nie może wywoływać dla strony ujemnych skutków, jeżeli z treści pisma wynika, jaki jest jego rodzaj, a każde pismo, niezależnie od tego, jakie oznaczenie nada mu strona, winno być rozpoznane zgodnie z intencją strony zawartą w treści pisma. Analogiczny pogląd wypowiedział Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 19 stycznia 2007 r. sygn. akt II FZ 793/06. Jeśli z pisma wynika dostatecznie wyraźnie - jak w niniejszej sprawie – wniosek o przyznanie prawa pomocy przez ustanowienie pełnomocnika z urzędu, niezależnie od oznaczenia takiego pisma, to tak należało przedmiotowe pismo rozpoznać. W konsekwencji w pierwszej kolejności należało zbadać, czy pismo strony spełnia wymogi formalne przewidziane w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dla wniosku o przyznanie prawa pomocy w żądanym zakresie. Sformułowanie żądania odszkodowania, które skarżący wiąże z wydaniem przez SKO w Warszawie decyzji o warunkach zabudowy w przedmiotowej sprawie nie przesądza o tym, że skarżący w tym piśmie zaskarżył ten akt. Zauważyć należy, że nie formułuje żadnych zastrzeżeń w stosunku do decyzji organu odwoławczego. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że Sąd pierwszej instancji błędnie zastosował art. 58 § 1 P.p.s.a. podczas gdy skarga na decyzję SKO w Warszawie w istocie nie została wniesiona. Jak słusznie zauważono w zażaleniu został wniesiony wniosek o prawo pomocy na etapie przed złożeniem skargi. W ocenie NSA samo żądanie odszkodowawcze nie wskazuje na zaskarżenie decyzji SKO w Warszawie zatem można uznać, że pismo skarżącego z dnia [...] października 2014 r. nie było skargą. Tym samym zastosowanie do tego pisma terminów, które stanowią o skuteczności wniesionej skargi nie powinno mieć miejsca. Pismo to nie było skargą zatem wniesienie go po terminie przewidzianym dla skargi nie skutkowało jego odrzuceniem w myśl art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Wobec tego przedwczesne było wydawanie przez Sąd I instancji postanowienia o odrzuceniu skargi. Zdaniem NSA, z analizy treści pisma skarżącego z dnia [...] października 2014 r. nie wynika co było przedmiotem skargi (jaki akt, bezczynność, przewlekłość w działaniu organu), jakie są zarzuty wobec działań organów administracji odnośnie do ustalenia warunków zabudowy. Skarżący formułuje żądanie odszkodowania ale nie kwestionuje prawidłowości wydania decyzji, w żaden sposób z pisma tego to nie wynika. Brak jest zatem podstaw by uznać ww. pismo za skargę. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.