II OZ 341/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt II SO/Rz 1/12 wymierzające grzywnę Radzie Miejskiej w Brzozowie za nieprzekazanie w terminie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie skargi [...] (wraz z odpowiedzią oraz aktami administracyjnymi) na uchwałę Rady Miejskiej w Brzozowie z dnia 30 września 2011 r., Nr XI/109/2011 w sprawie wyboru ławników do Sądu Okręgowego w Krośnie postanawia: 1. uchylić punkt I zaskarżonego postanowienia, 2. wymierzyć Radzie Miejskiej w Brzozowie grzywnę w kwocie 1.000 zł (jeden tysiąc złotych), 3. zasądzić od Rady Miejskiej w Brzozowie na rzecz [...] kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego. Wnioskiem z dnia 10 stycznia 2012 r., złożonym w sprawie II SA/Rz 1306/11, [...] zażądała wymierzenia Radzie Miejskiej w Brzozowie grzywny z art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zaś obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej jako p.p.s.a.), z powodu nieprzekazania jej skargi na uchwałę tego organu z dnia 30 września 2011 r., Nr XI/109/2011 w sprawie wyboru ławników do Sądu Okręgowego w Krośnie. Podniosła, iż w dniu 6 grudnia 2011 r. wysłała do Rady Miejskiej w Brzozowie skargę, jednakże w ustawowym terminie nie została ona przekazana WSA w Rzeszowie, przez co naruszony został art. 54 § 2 p.p.s.a. Przewodniczący Rady Miejskiej w Brzozowie wniósł o "odstąpienie od wymierzenia grzywny". Potwierdził fakt, iż przekazanie skargi nastąpiło z opóźnieniem, jednakże jest ono nieznaczne (obowiązek wykonano 11 dni po terminie). Działanie takie nie było wynikiem złej woli organu bądź chęci uchylenia się od kontroli sądowej, a następstwem błędu w wykonaniu czynności proceduralnych. Postanowieniem z dnia 14 lutego 2012 r. (sygn. akt II SO/Rz 1/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wymierzył organowi grzywnę w kwocie 100 zł (punkt I rozstrzygnięcia) oraz orzekł o kosztach postępowania należnych skarżącej (punkt II rozstrzygnięcia). Sąd przyjął, iż w dniu 7 grudnia 2011 r. wpłynęła do Urzędu Miejskiego w Brzozowie skarga [...] na wymienioną na wstępie uchwałę. Pismem z dnia 12 grudnia 2011 r. Przewodniczący Rady Miejskiej w Brzozowie zwrócił skarżącej powyższą skargę informując jednocześnie, że należy ją przesłać bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Skarżąca w dniu 29 grudnia 2011 r. nadała w urzędzie pocztowym skargę bezpośrednio do Sądu pierwszej instancji. WSA w Rzeszowie wezwał Radę Miejską w Brzozowie do udzielenia odpowiedzi na skargę i nadesłania kompletnych akt administracyjnych, wskazując jednocześnie na brzmienie art. 54 p.p.s.a. Wezwanie to Rada otrzymała w dniu 9 stycznia 2012 r. W dniu 11 stycznia 2012 r. skarżąca złożyła wniosek, którego odpis doręczony został organowi dnia 16 stycznia 2012 r. W dniu 20 stycznia 2012 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) organ wysłał do WSA w Rzeszowie skargę [...] wraz z odpowiedzią oraz aktami sprawy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji Rada Miejska w Brzozowie niewątpliwie nie dotrzymała trzydziestodniowego terminu przewidzianego w art. 54 § 2 p.p.s.a., a fakt ten jest wystarczającą przesłanką uwzględnienia wniosku strony o wymierzenie grzywny. Ustalając wysokość grzywny na kwotę 100 zł WSA uwzględnił to, iż ostatecznie organ wykonał ciążące na nim obowiązki, zaś spóźnienie w tym zakresie było niewielkie (11 dni). Sąd miał też na uwadze, iż w odpowiedzi na wniosek strony organ wskazał przyczyny niedotrzymania ustawowego terminu oraz fakt, iż nie wynikało to ze złej woli. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła [...] zaskarżając je w części dotyczącej wysokości wymierzonej grzywny. W ocenie wnoszącej zażalenie wysokość wymierzonej grzywny jest zbyt niska i niewspółmierna w stosunku do zaniedbań. Działanie Rady Miejskiej w Brzozowie stanowi jaskrawe i rażące naruszenie prawa oraz przejaw lekceważenia uprawnień zagwarantowanych obywatelowi. Organ administracyjny, mający obsługę prawną, tj. obsługę radców prawnych, ma obowiązek przestrzegania norm prawnych, gdyż przeciętny obywatel nie ma dostępu do bezpłatnych porad prawnych. Sytuacja nieprzekazania skargi w terminie oraz błędnego informowania skarżącej nie powinna mieć w ogóle miejsca. W sprawie istotnie więc naruszono, m.in. art. 54 § 2 p.p.s.a. oraz art. 12 i 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Zdaniem [...] wymierzona grzywna winna stanowić przynajmniej równowartość 1-miesięcznej diety pobieranej przez każdego radnego, tj. 1.000 zł, gdyż powinna być "przestrogą na przyszłość". Wnosząca zażalenie stwierdziła ponadto, iż działanie Rady Miejskiej w Brzozowie nosi znamiona działania mającego zniechęcić ją do dochodzenia swoich praw, gdyż złożona skarga dotyczy uchwały odnośnie wyboru ławników, która ma podłoże w złożonym proteście wyborczym w sprawie wyborów samorządowych z 2010 roku, tj. żądania unieważnienia wyborów do Rady Miejskiej w Brzozowie (sprawa w Sądzie Okręgowym w Krośnie, sygn. akt I Ns 30/11 oraz w Prokuraturze Rejonowej w Sanoku). W konkluzji wnosząca zażalenie podtrzymała żądanie wymierzenia grzywny w pełnej wysokości określonej w art. 154 p.p.s.a. Rada Miejska w Brzozowie wniosła o oddalenie zażalenia [...]. Wskazała, iż zarzut o świadomym zamykaniu drogi odwoławczej jest niezasadny, bowiem skargę wraz z odpowiedzią i aktami sprawy przekazano z niewielkim uchybieniem terminu. Organ nie zgodził się z twierdzeniem o celowym zniechęcaniu skarżącej do dochodzenia praw przed sądem. Wskazał, iż w piśmie z dnia 12 grudnia 2011 r., co prawda błędnie, ale poinformował ją o możliwości wniesienia skargi do WSA w Rzeszowie. W piśmie z dnia 22 kwietnia 2012 r. wnosząca zażalenie uzupełniając wcześniejszą argumentację wskazała, iż wysokość grzywny określona w zaskarżonym postanowieniu jest niewspółmiernie niska w stosunku do szkodliwości postępowania Rady oraz podjętych czynności naruszających porządek prawny. Zdaniem strony, postępowanie radnych stanowi przejaw lekceważącego stosunku do mieszkańca i stanowi istotne naruszenie zasad współżycia społecznego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podkreślić należy, iż poza sporem pozostaje okoliczność niewykonania przez Radę Miejską w Brzozowie ciążącego na tym organie obowiązku przekazania skargi wraz z odpowiedzią oraz aktami administracyjnymi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Zagadnienie problemowe jakie rysuje się na tle niniejszej sprawy dotyczy natomiast adekwatności grzywny wymierzonej przez Sąd pierwszej instancji do stopnia stwierdzonego naruszenia obowiązku prawnego organu. Zdaniem NSA, na tle niniejszej sprawy grzywna w kwocie 100 zł w żadnym razie nie spełnia roli, jaka ze środkiem tym się wiąże. Podkreślenia wymaga fakt, iż do naruszenia terminu na przekazanie skargi do sądu administracyjnego wraz z odpowiedzią i aktami doszło na skutek niezgodnego z prawem działania Przewodniczącego Rady Miejskiej w Brzozowie. Niezgodność ta ma przy tym charakter oczywisty i rażący, bowiem w sposób nieuzasadniony i sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa (o charakterze elementarnym) odmówiono wykonania obowiązku ciążącego na organie, przerzucając go na stronę skarżącą. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, iż w wyniku reformy sądownictwa administracyjnego, przeprowadzonej w roku 2002 (z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2004 r.), zmieniono również sposób wnoszenia skarg do sądów administracyjnych. Dotychczasowa zasada wnoszenia skarg wprost do sądu została zastąpiona zasadą wnoszenia skarg za pośrednictwem organu. Z założenia miało to usprawnić i przyspieszyć procedurę rozpoznawania spraw przez sądy administracyjne. Wprawdzie do końca 2005 roku obowiązywał przepis art. 98 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zapewniający przejściową skuteczność skarg wniesionych bezpośrednio do sądu administracyjnego, jednakże jego funkcja gwarancyjna skierowana była do podmiotów wnoszących skargi, nie zaś do organów. Od czasu zreformowania sądownictwa administracyjnego upłynęło bez mała 8 lat, zatem w ocenie NSA jest to wystarczający okres, by każdy organ w należyty sposób przyswoił wiedzę o trybie postępowania ze skargami, które za jego pośrednictwem są kierowane do sądu administracyjnego. Jeszcze raz podkreślić należy, iż wiedza prawnicza w tym zakresie jest wiedzą o charakterze elementarnym, co jednoznacznie przemawia na niekorzyść organu. Wytłumaczeniem działania sprzecznego z przepisami procedury sądowoadministracyjnej nie może stanowić wskazywany błąd, albowiem - jak słusznie wskazuje wnosząca zażalenie - Rada Miejska w Brzozowie ma wyspecjalizowaną strukturę organizacyjną, w ramach której umiejscowiony jest również m.in. dwuosobowy zespół radców prawnych (http://brzozow.bip.krosoft.pl - menu "wydziały"). Osoby te winny posiadać wiedzę z zakresu procedury postępowania ze skargami wnoszonymi na uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Końcowo zauważyć należy, iż na ocenę zachowania organu wpływ miał również charakter zaskarżonego aktu. [...] zakwestionowała bowiem uchwałę jednostki samorządu terytorialnego o wyborze ławników na kadencję mającą trwać w latach 2012-2015. Kadencja ta rozpoczęła się przy tym z dniem 1 stycznia 2012 r. W odróżnieniu więc od klasycznego postępowania administracyjnego, kończącego się wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej w sprawie indywidualnej, możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego w sprawie uchwały jednostki samorządu terytorialnego, musi być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. NSA wskazuje na powyższe ze względu na fakt, iż już w dniu 5 października 2011 r. skarżąca wystąpiła z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, sygnalizując wadliwości podjętej uchwały. Uchwała ta przy tym rozstrzygała kwestię istotną, jaką jest obsada stanowisk ławników w sądach powszechnych, a więc osób wykonujących wymiar sprawiedliwości. Opóźnienia w skontrolowaniu tego aktu mogą więc niekorzystnie wpłynąć na inne dziedziny życia, nie wyłączając sfery związanej z działalnością skarżącej jako ławnika poprzednich kadencji. Zdaniem NSA powyższe okoliczności uzasadniają wymierzenie organowi grzywny w kwocie 1.000 złotych. Zastosowanie tego środka w takiej wysokości będzie adekwatne do zakresu stwierdzonego uchybienia. Jednocześnie NSA przyjął jako "okoliczność łagodzącą" 11-dniowy okres przekroczenia ustawowego terminu na przesłanie skargi wraz z odpowiedzią i aktami do WSA. Wymierzona grzywna mieści się w przedziale kwotowym jaki na podstawie art. 154 § 6 w zw. z art. 55 § 1 p.p.s.a. mógł zostać zastosowany. NSA nie podziela jednocześnie żądania wnoszącej zażalenie wymierzenia grzywny w kwocie maksymalnie możliwej. Ze wskazanych wyżej względów, na podstawie art. 188 w zw. z art. 55 § 1 i art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. Zasądzone na rzecz [...] koszty postępowania obejmują kwotę 100 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego od zażalenia. Koszty związane z wpisem od wniosku o wymierzenie grzywny (w kwocie 100 zł), zostały orzeczone w postanowieniu WSA w Rzeszowie z dnia 14 lutego 2012 r. (w punkcie II). Orzeczenie to w tym zakresie pozostaje aktualne.