II OZ 397/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażaleń I. G., Z.S., W. P., J.H., A.W., B.K. oraz W.K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1362/07 w zakresie oddalenia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody P. z dnia [...] w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...], J. H., Z.S., I. G., A. S., E. D., A. W., B.K., W. K. i W. P. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi krajowej postanawia: oddalić zażalenia. Postanowieniem z dnia 28 grudnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił Stowarzyszeniu [...], J. H., Z. S., I. G., A. S., E. D., A. W., B. K., W. K. oraz W. P. wstrzymania wykonania decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] oraz decyzji Wojewody P. z dnia [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej zawiera jedynie wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określa linie rozgraniczające terenu, natomiast nie zatwierdza dokładnego i ostatecznego projektu budowlanego drogi. W takiej sytuacji udzielnie ochrony tymczasowej skarżącym, zwłaszcza w przypadku gdy nie wykazali oni, że zostały spełnione przesłanki z art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), niweczyłoby cel, jaki przyświecał ustawodawcy przy przyjęciu ustawy, ustalającej szczególny reżim prawny przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Na postanowienie z dnia 28 grudnia 2007 r. zażalenia wnieśli I. G., Z. S., W. P., J.H., A. W., B. K. oraz W. K.. W zażaleniu na postanowienie z dnia 28 grudnia 2007 r. I. G. podniosła, że planowana trasa budowy obwodnicy podzieli jej gospodarstwo i przetnie jej drogę dojazdową do dalej położonego gruntu. Planowany dojazd do gruntu pozostającego poza obwodnicą wydłuża się znacząco około 2 km, co spowoduje zwiększenie kosztów prowadzonego gospodarstwa. Zatem w takiej sytuacji brak wstrzymania wykonania decyzji ustalającej lokalizację spowoduje trudne do odwrócenia skutki oraz szkodę z powodu ograniczenia prowadzenia gospodarstwa. Z. S. w swoim zażaleniu wskazała, że jest właścicielką gospodarstwa rolnego o pow. 0,9434 ha przeliczeniowego oraz współwłaścicielem innych nieruchomości rolnych o łącznej pow. 2,1789 ha przeliczeniowego. Jest to jedyny majątek skarżącej, z którego utrzymuje się również pozostający we wspólnym gospodarstwie domowym syn skarżącej. Wobec powyższego decyzja ustalająca lokalizację drogi krajowej, poprzez nieruchomości skarżącej powoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody dla skarżącej, prowadzi bowiem do pozbawienia jej podstawowego źródła utrzymania. W zażaleniu z dnia 26 stycznia 2008 r. W. P. podniosła, że jakkolwiek działki stanowiące jej własność nie leżą w pasie drogowym ani nie sąsiadują z nim, to zostały wskazane do czasowego zajęcia bez określenia zajętości i celu, co stanowi rażące naruszenie prawa własności. W zażaleniu na postanowienie z dnia 28 grudnia 2008 r. J. H. wskazał, że realizacja celu budowy obwodnicy R. jest wątpliwa, bowiem inwestor budowy obwodnicy w ciągu drogi krajowej E[...] błędnie poinformował WSA w Warszawie, że uzyskał 100% prawa do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane pod planowaną inwestycję. Brak ochrony tymczasowej dla skarżącego poprzez oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przy wątpliwej realizacji budowy tej obwodnicy naraża na niepewność dalszego prowadzenia rodzinnego gospodarstwa rolnego, co narusza prawo materialne oraz dobra osobiste. Zajęcie części działek skarżącego doprowadzi do likwidacji rodzinnego gospodarstwa, a brak tymczasowej ochrony prawnej poprzez oddalenie wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji zwiększa to ryzyko likwidacji. Planowana obwodnica będzie przebiegać około 50 m od domu skarżącego. A. W. w zażaleniu na postanowienie z dnia 28 grudnia 2008 r. zarzuciła, iż w decyzji o ustaleniu lokalizacji nie określono czasu zajęcia działek będących jej własnością oraz obszaru podlegającego zajęciu. W całej procedurze przygotowującej do realizacji inwestycji budowa obwodnicy R. w ciągu drogi krajowej E[...], brak jest przeprowadzenia postępowania w zakresie oceny oddziaływania na środowisko w wyniku, którego winna być wydana decyzja mogąca znacząco oddziaływać na środowisko, co uniemożliwia sfinansowanie tego przedsięwzięcia z Funduszy Spójności Unii Europejskiej. Dodatkowo całkowicie pominięty został fakt, że na obszarze, na którym zlokalizowana jest obwodnica znajdują się siedliska ptaków chronionych. B. K. oraz W. K. w zażaleniach na postanowienie z dnia 28 grudnia 2007 r. podnieśli, że w decyzji o ustaleniu lokalizacji nie określono celu ani czasu zajęcia jego działek, a także obszaru podlegającego zajęciu. Działki te nie są przeznaczone pod budowę planowanej obwodnicy ani nie sąsiadują z pasem drogowym planowanej drogi krajowej. Decyzja ustalająca lokalizację drogi krajowej nie może ogólnie przesądzać o nabyciu praw do nieruchomości pozostających poza pasem przeznaczonym po budowę tej drogi. Ponadto treść art. 61 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera zwrotu "jeżeli strona wykaże", zatem to nie na skarżącym spoczywa obowiązek wskazania konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, iż wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. To Sąd powinien z urzędu dokonać analizy wszelkich okoliczności. Nie bez znaczenia w sprawie ma okoliczność, że obwodnica R. nie została ujęta w planach rządowych w związku z organizacją "Euro 2012", ponieważ priorytetem jest budowa autostrady A[...] do granicy z Ukrainą, która przejmie ruch tranzytowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przesłanki w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. O takim potencjalnym niebezpieczeństwie jest mowa w art. 61 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i z tą sytuacją należy wiązać możliwość wyrządzenia szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie ma obligatoryjnego charakteru, sąd jest władny odmówić jej zastosowania także wówczas, kiedy zachodzi niebezpieczeństwo, o jakim mowa w art. 61 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) ma szczególny charakter, bowiem jej celem jest stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych. Specyfika uregulowań ustawowych wyraża się w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowania nimi przez inwestora na cele budowlane. Zgodnie z art. 12 powołanej ustawy, decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi zatwierdza zarazem projekt podziału nieruchomości. Linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi stanowią linie podziału nieruchomości. Nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji. Należy zwrócić uwagę, że w przypadku wstrzymania wykonania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi nie chodzi o ocenę, czy zamierzone przedsięwzięcie inwestycyjne wywołuje dopuszczalne czy niedopuszczalne skutki dla otoczenia. Przesłanką wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu nie jest też okoliczność, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ani to czy inwestor budowy obwodnicy udzielił błędnej informacji, że uzyskał 100% prawa do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane pod planowaną inwestycję, lecz niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków. Zasadnicze znaczenie ma więc ocena, czy może powstać znaczna szkoda lub trudne do odwrócenia skutki wywołane wykonaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, jeżeli okazałoby się, że w wyniku uwzględnienia skargi nie było podstaw do zatwierdzenia projektu podziału działki. Przy czym należy tu także uwzględnić interes społeczny i gospodarczy, które przemawiają za szybką i sprawną realizacją przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie drogi. Wykonanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości przed rozpoznaniem sprawy przez sąd administracyjny może łączyć się z niebezpieczeństwem powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków z tego powodu, że w razie uwzględnienia skargi może okazać się, że nie były spełnione warunki do podziału działki i przejścia nieruchomości wydzielonych liniami rozgraniczającymi teren na własność Skarbu Państwa, a wobec tego może powstać kwestia powrotu do stanu, który istniał przed zatwierdzeniem projektu podziału nieruchomości. Niemniej jednak należy podkreślić, że zaskarżona decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi ma szczególny charakter ze względu na ważny interes społeczny i gospodarczy. Ochrona tego interesu przejawia się m.in. w uregulowaniu art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w świetle którego odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi rozpatruje się w terminie 14 dni, a skargę do sądu administracyjnego w terminie dwóch miesięcy. Wstrzymanie tej decyzji byłoby istotnym zaburzeniem tego procesu i jednocześnie naruszałoby w sposób rażący społeczny interes, który stał się podstawą wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, a zatem ocena przesłanek z art. 61 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powinna być dokonana szczególnie wnikliwie. Nie można więc zgodzić się z argumentacją zawartą w zażaleniach, jakoby zaistnienie przesłanek wynikających z art. 61 § 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi było oczywiste i nie wymagało jakiegokolwiek dowodu. Odnosząc się do podnoszonego przez skarżących zarzutu naruszenie prawa własności należy podkreślić, że zagwarantowanie prawa własności nie oznacza bynajmniej, że jest ono nienaruszalne. Mogą bowiem zaistnieć sytuacje, w których niezbędne jest ograniczenie tego prawa. Należy podkreślić, że wynikłe z wykonania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej szkody podlegają uwzględnieniu w trybie art. 18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Odszkodowanie przewidziane za przejście nieruchomości na własność, m.in. Skarbu Państwa, wskazuje, że wykonanie zaskarżonej decyzji nie prowadzi do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, co jest jednym z warunków udzielenia ochrony tymczasowej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.