II OZ 418/18

Dnia 27 kwietnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2354/17 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały w sprawie ze skargi M. L. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie uzupełnienia składu komisji konkursowej oraz wyboru nowego przewodniczącego komisji dla przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Samodzielnego Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w [...] postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2354/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Warszawie odmówił M. L. wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie uzupełnienia składu komisji konkursowej oraz wyboru nowego przewodniczącego komisji dla przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Samodzielnego Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w [...]. W uzasadnieniu postanowienia sąd pierwszej instancji wskazał, że wniosek skarżącej nie został wyczerpująco uzasadniony. Skarżąca nie przytoczyła w nim okoliczności, o których stanowi art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 - Ppsa), wskazujących na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ponadto, powołane w skardze zarzuty dotyczące zaskarżonej uchwały nie mogą stanowić uzasadnienia dla wniosku o wstrzymanie wykonania. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o rozpoznanie wniosku i zmianę postanowienia o odmowie wstrzymania zaskarżonej uchwały zgodnie z wnioskiem skarżącej. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 Ppsa przez zastosowanie tego przepisu bez odniesienia się do stanu faktycznego sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w nim podniesione. Zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma okoliczność, że wydając zaskarżone postanowienie sąd pierwszej instancji nie zajął stanowiska co do kwalifikacji prawnej zaskarżonego aktu. Oznacza to, że sąd pierwszej instancji nie ocenił jakiego rodzaju akt jest przedmiotem zaskarżenia, a co było konieczne, ponieważ kognicja sądów administracyjnych obejmuje kontrolę jedynie aktów w określonej prawnie formie działania organów administracji publicznej. Badanie przesłanek dopuszczalności wstrzymania wykonania aktu lub czynności musi być zawsze poprzedzone badaniem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. Złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności odnosi skutek prawny w toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym jedynie wówczas, gdy postępowanie to zostało skutecznie wszczęte. Przed merytorycznym rozpoznaniem wniosku konieczne jest więc dokonanie oceny warunków dopuszczalności skargi, gdyż zaistnienie przesłanki uzasadniającej odrzucenie skargi uniemożliwia udzielenie ochrony tymczasowej. Stwierdzenie niedopuszczalności postępowania głównego skutkuje niedopuszczalnością postępowania incydentalnego, jakim jest postępowanie w przedmiocie udzielenia środka ochrony tymczasowej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II OZ 1432/16, LEX nr 2191119). Stosownie do art. 3 § 2 Ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie zaś z art. 101 § 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm. – Usg), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W myśl natomiast art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa, Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Warunkiem dopuszczalności skargi w trybie art. 101 § 1 Usg jest zatem z jednej strony naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, z drugiej strony charakter zaskarżonego aktu, który musi być aktem z zakresu administracji publicznej. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy [...] w przedmiocie uzupełnienia składu komisji konkursowej oraz wyboru nowego przewodniczącego komisji dla przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Samodzielnego Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w [...]. Uchwała ta została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 Usg, który to przepis stwierdza, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach niż wymienione w punktach od 1 do 14 tegoż artykułu, zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady. Sąd pierwszej instancji nie dokonał oceny dopuszczalności zaskarżenia tego rodzaju aktu ani pod kątem jego charakteru (czy jest to akt z zakresu administracji publicznej czy też akt kierownictwa wewnętrznego wydany w ramach podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej – art. 5 pkt 1 Ppsa) ani pod kątem naruszenia interesu prawnego skarżącej. Brak tego rodzaju oceny w tej konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie miał możliwości dokonania oceny dopuszczalności wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały. Nie przesądzając zatem a priori o dopuszczalności skargi w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały, z uwagi na jej specyfikę, musi zostać poprzedzone oceną dopuszczalności skargi. Z przytoczonych powodów i na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.