II OZ 422/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. K. i A.K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 lutego 2026 r. sygn. akt II SA/Gd 1039/25 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi M.K. i A. K. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 24 października 2025 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 9 lutego 2026 r. sygn. akt II SA/Gd 1039/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odmówił M.K. i A.K. wstrzymania wykonania postanowienia Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 24 października 2025 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych przy posadowieniu budynku – domku holenderskiego, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 11,00 x 3,10 m, posadowionego bez wymaganego zgłoszenia na terenie działki nr [...], obr. [...], gmina [...] - i poinformowania inwestorów budynku oraz pozostałych współwłaścicieli działki o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. budynku. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że skarżący wnieśli o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego, wobec istniejącego ryzyka powstania nieodwracalnych skutków prawnych i faktycznych, w szczególności wydania decyzji nakazującej rozbiórkę lub inne ingerencje wobec pojazdu (przyczepy kempingowej), który błędnie zakwalifikowano jako obiekt budowlany. Uzasadniając wniosek podniesiono m.in., że wykonanie zaskarżonego postanowienia w obecnym stadium nie służy pilnej ochronie interesu publicznego, skoro przedmiotowy obiekt nie stwarza żadnego zagrożenia dla bezpieczeństwa, nie oddziałuje negatywnie na środowisko ani nie ingeruje w sposób istotny w ład przestrzenny; jest niewielki, wolnostojący, możliwy do przemieszczenia i funkcjonujący w sposób nieuciążliwy. Zdaniem Sądu trudno znaleźć zastosowanie art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) do zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia wstrzymującego skarżącym prowadzenie robót budowlanych. Sąd zauważył, że wykonalność zaskarżonego postanowienia odnosi się do kwestii wstrzymania prowadzonych robót budowlanych. Jego skutkiem jest obowiązek powstrzymywania się przez skarżących od wykonywania wszelkich robót budowlanych przy obiekcie budowlanym. Zaskarżone postanowienie nie ma charakteru kończącego postępowanie i załatwiającego co do istoty kwestię legalizacji. Okoliczność, że zaskarżone postanowienie wyznacza termin na złożenie wniosku o legalizację obiektu, a jego niezłożenie może w przyszłości, w odrębnym postępowaniu, doprowadzić do orzeczenia rozbiórki, nie dowodzi w ocenie Sądu zaistnienia przesłanek wstrzymania wykonania aktu w niniejszym postępowaniu. Skutki w postaci możliwości orzeczenia nakazu rozbiórki w razie niewykonania zaskarżonego postanowienia i niezłożenia wniosku o legalizację, czy też nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, nie wynikają bowiem w sposób bezpośredni z zaskarżonego postanowienia. Ewentualne postępowanie legalizacyjne czy nakaz rozbiórki nie są zagrożeniem, które wprost wynika z wykonania zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia. Są to zdarzenia przyszłe i niepewne, a więc nie wynikają z aktualnej sytuacji skarżących. Tylko zagrożenie wynikające z zaskarżonego postanowienia bezpośrednio, a nie pośrednio, może być oceniane w świetle art. 61 § 3 p.p.s.a. jako jedna z przesłanek wstrzymania wykonania aktu. Natomiast przyszłe konsekwencje wynikające z rozstrzygnięć, które mogą zapaść na kolejnych etapach procedury zapoczątkowanej zaskarżonym postanowieniem nie mogą uzasadniać wstrzymania tego postanowienia, które w bezpośredni sposób nie prowadzi do ich wystąpienia. Sąd podkreślił przy tym, że na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia nie bada trafności zarzutów skargi w zakresie niezgodności zaskarżonego aktu z prawem, a jedynie dokonuje oceny wystąpienia ustawowych przesłanek uzasadniających wstrzymanie jego wykonania. Zażaleniem M.K. i A.K. zaskarżyli powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie: 1. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że wykonanie postanowienia WINB nie rodzi trudnych do odwrócenia skutków faktycznych i prawnych, podczas gdy jego wykonanie prowadzi do poważnej ingerencji w prawo własności oraz ryzyka fizycznego usunięcia lub uszkodzenia przedmiotu sporu, tj. obiektu w postaci tzw. domku holenderskiego - przed zakończeniem postępowania sądowego, co de facto niweczy sens skargi i pozbawia stronę realnej ochrony sądowej; 2. art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418 ze zm., dalej: P.b.), poprzez nieuwzględnienie, że zastosowanie art. 48 P.b. w niniejszej sprawie nastąpiło wobec obiektu, który nie jest budynkiem, budowlą ani innym obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1, 2 lub 3 P.b., a zatem w ogóle nie podlega regulacjom tej ustawy; 3. art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez dokonanie oceny przesłanek wstrzymania wykonania aktu z pominięciem istotnych ustaleń dotyczących rzeczywistego charakteru technicznego i funkcjonalnego spornego obiektu. Organ administracji nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący, czy obiekt posiada cechy pojazdu w rozumieniu art. 2 pkt 31 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, czy też obiektu budowlanego, natomiast Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił tego braku przy ocenie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a.; 4. zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz z ogólnych zasad prawa administracyjnego, poprzez nieuwzględnienie, że wykonanie postanowienia WINB może skutkować poważną ingerencją w prawa właściciela i doprowadzić do nieodwracalnego usunięcia obiektu, który jak wynika z dotychczasowego materiału dowodowego, nie stanowi budowli objętej reżimem prawa budowlanego. Wydanie odmowy wstrzymania wykonania w takich okolicznościach stanowi środek nadmiernie uciążliwy i nieproporcjonalny do zakładanej ochrony interesu publicznego. Z uwagi na powyższe zarzuty w zażaleniu wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i ponowne rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Po przekazaniu sądowi skargi sąd może jednak na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności. Następuje to w przypadku uprawdopodobnienia przez wnioskującego niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Zaistnienie przynajmniej jednej z dwóch wymienionych w powołanym na wstępie przepisie przesłanek uzasadnia wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności, wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Zasadność wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji winna być oceniona w okolicznościach konkretnej rozpoznawanej sprawy. Należy więc wziąć pod uwagę cały szereg zagadnień związanych z realizacją decyzji. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że we wniosku strona skarżąca nie przytoczyła okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego postanowienia. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że na obecnym etapie postępowania kwestia kwalifikacji spornego obiektu pozostaje poza obszarem merytorycznej oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonywanej w ramach postępowania zażaleniowego w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania postanowienia nakazującego wstrzymanie robót budowlanych. Ponadto należy mieć na względzie, że w tej sprawie wnioskiem o wstrzymanie wykonania objęto postanowienie organu nadzoru budowlanego, którym na podstawie art. 48 ust. 1 i 5 P.b. wstrzymano roboty budowlane prowadzone przy posadowieniu budynku (domku holenderskiego) oraz poinformowano skarżących o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu budowlanego i konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego. Zaskarżone postanowienie inicjuje zatem postępowanie, które może zakończyć się legalizacją przedmiotowego obiektu lub nakazem jego rozbiórki. Tym samym na etapie wydania postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania robót budowlanych co do zasady nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, ponieważ skarżący mogą podjąć kroki zmierzające do legalizacji przedmiotowego obiektu. Zaskarżone postanowienie nie wywołuje skutku w postaci nakazu rozbiórki, ponieważ dopiero od działań skarżących będzie zależało, czy w odrębnej decyzji organ będzie mógł ewentualnie wydać stosowny nakaz lub wydać decyzję o legalizacji. Zaskarżone postanowienie nie ma więc charakteru kończącego postępowanie administracyjne i załatwiającego co do istoty kwestię legalizacji robót budowlanych przy posadowieniu budynku w warunkach samowoli budowlanej. Oznacza to tym samym, że brak jest podstaw do zastosowania wnioskowanej ochrony tymczasowej. Na marginesie zwrócenia uwagi wymaga, że ani wojewódzkie sądy administracyjne, ani Naczelny Sąd Administracyjny nie stosują przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w swoim postępowaniu. Przepisy te mają tylko i wyłącznie zastosowanie do postępowania przed organami administracyjnymi, zaś procedura postępowania sądowoadministracyjnego, w tym normująca rozpoznawanie przez sądy administracyjnego wniosków o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności, została w całości uregulowana w treści ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.