II OZ 428/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. i Z. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 642/08 w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 17 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 642/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wstrzymał wykonanie zaskarżonej przez M. C. decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (pkt I) oraz odrzucił wniosek B. B. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji (pkt II). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał, że zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże na wniosek skarżącego sąd może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Sąd podkreślił, iż rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji sąd bada przesłanki z przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. nie tylko z punktu widzenia interesu prawnego wnioskodawcy, ale również innych uczestników postępowania, którzy takiego wniosku nie zgłosili W ocenie Sądu, kontynuacja robót budowlanych niesie za sobą ryzyko spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zmiany na gruncie powstałe w wyniku rozpoczęcia prac budowlanych mają charakter istotny, gdyż prowadzą do powstania nowego obiektu budowlanego. W takiej sytuacji ewentualny powrót do stanu poprzedniego nie będzie możliwy bez poniesienia znacznych kosztów i nakładów pracy, które będą spoczywać na inwestorze. Nadto Sąd zaznaczył, że kwestia prawa nieruchomości skarżącej nie została ostatecznie przesądzona. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli J. i Z. W., reprezentowani przez radcę prawnego M. H., zaskarżając postanowienie w części dotyczącej wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. J. i Z. W. wnieśli o zmianę zaskarżonego postanowienia i oddalenie wniosku o wstrzymanie, ewentualnie o jego zmianę poprzez zobowiązanie wnioskodawczyni do wpłacenia kaucji w wysokości 15.000 zł oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu zażalenia inwestorzy podnieśli, iż w chwili obecnej wykonano już znaczną część inwestycji – budynek jest w stanie surowym. Kontynuacja budowy na tym etapie nie powoduje zwiększonych trudności przy ewentualnym powrocie do stanu poprzedniego, gdyż trudności te będą porównywalne z trudnościami towarzyszącymi ewentualnej rozbiórce w obecnym stanie. Ewentualny obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego będzie spoczywał na inwestorach. Pełnomocnik inwestorów wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt II OZ 76/06 w analogicznej sprawie stwierdził, że kontynuowanie budowy będzie podwyższać wartość nieruchomości, co wyklucza powstanie znacznej szkody. Nadto Sąd stwierdził, że kontynuacja robót nie może spowodować nieodwracalnych skutków. Inwestorzy zaznaczyli także, iż prawdopodobieństwo zaistnienia konieczności rozbiórki jest znikome, gdyż Sąd Okręgowy w Suwałkach wyrokiem z dnia 27 lutego 2009 r., sygn. akt I.Ca 20/09 oddalił apelację skarżącej w sprawie o zasiedzenie. Nadto J. i Z. W. podnieśli, że gdyby zaistniały przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji, to Sąd winien uzależnić wydanie postanowienia o wstrzymaniu zaskarżonej decyzji od wpłacenia kaucji przez skarżącą. Wznoszony budynek jest budynkiem mieszkalno – usługowym, gdzie powierzchnia usługowa ma być wynajmowana na podstawie umowy przedwstępnej. Opóźnienie w pracach budowlanych wynikające z postanowienia o wstrzymaniu decyzji może spowodować roszczenia odszkodowawcze w stosunku do inwestorów. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści przepisu art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Po przekazaniu sądowi skargi Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (...). W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia jest zamknięty. Oznacza to, że Sąd nie bada zasadności samej skargi na etapie rozpoznania wniosku. Obowiązek uprawdopodobnienia istnienia przesłanek z tego przepisu spoczywa na wnioskodawcy. Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. zobowiązuje stronę do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nie nakładając obowiązku ich udowodnienia. Wniesienie skargi nie pociąga za sobą automatycznego skutku suspensywności i wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu zależy od oceny Sądu, czy istnieją przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 294 i n.). Przesłanką wstrzymania decyzji jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Ustalenie, czy grożąca szkoda jest szkodą znaczną jest możliwe w oparciu o okoliczności konkretnej sprawy. Przesłanka spowodowania trudnych do odwrócenia skutków musi być rozważana z uwzględnieniem specyfiki aktu administracyjnego, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie. Tak, więc odwrócenie skutków wywołanych wykonaniem zaskarżonego aktu musi być trudniejsze niż zwykle w tego rodzaju przypadkach. Wznoszenie obiektu budowlanego przed rozpoznaniem sprawy przez sąd administracyjny może wiązać się z niebezpieczeństwem powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, z tego powodu, że w razie uwzględnienia skargi może okazać się, że nie są spełnione warunki do legalnego prowadzenia robót budowlanych, a wobec tego może powstać kwestia powrotu do stanu, który istniał przed rozpoczęciem robót budowlanych. Wyrządzenie szkody lub trudnych do odwrócenia skutków może dotknąć nie tylko inwestora, ale też inne podmioty. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że wykonanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę może spowodować trudne do odwrócenia skutki. Należy stwierdzić, iż art. 61 § 3 p.p.s.a. nie mówi o skutkach nieodwracalnych, lecz skutkach trudnych do odwrócenia. Rozważając kwestie dotyczące wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę należy pamiętać, iż inną przesłanką są trudne do odwrócenia skutki a inną skutki nieodwracalne. Jak zasadnie zauważył Sąd pierwszej instancji zrealizowanie inwestycji może spowodować trudne do odwrócenia skutki. Fakt, że co do wybudowanego obiektu budowlanego może zapaść decyzja nakazująca jego rozbiórkę oznacza, iż skutek w postaci wybudowania tego obiektu jest możliwy do odwrócenia. Jednocześnie jednak okoliczności dotyczące konieczności prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie rozbiórki obiektu oraz dotyczące wykonania ewentualnej decyzji o rozbiórce pozwalają uznać, że wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę może spowodować trudne do odwrócenia skutki. Rozważając powyższe kwestie należy mieć na uwadze strony postępowania administracyjnego. A zatem, jak zasadnie podkreślił Sąd pierwszej instancji rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, trudność odwrócenia skutków wybudowania obiektu należy rozważać z punktu widzenia wnioskodawcy oraz innych uczestników postępowania. Wprawdzie Sąd wstrzymując wykonanie zaskarżonej decyzji odniósł się do nakładów pracy i kosztów, które będą spoczywać na inwestorze, to pamiętać należy, że trudne do odwrócenia skutki mogą dotyczyć także skarżącej i innych uczestników postępowania. W tym miejscu należy zauważyć, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji został doręczony J. W. w dniu 11 grudnia 2008 r. (zwrotne poświadczenie odbioru - k. 68) oraz Z. W. w dniu 12 grudnia 2008 r. (zwrotne poświadczenie odbioru - k. 67), zaś postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji zostało wydane w dniu 17 lutego 2009 r. Inwestorzy pomimo otrzymania odpisu powyższego wniosku nie złożyli wniosku o zobowiązanie M. C. do wpłacenia kaucji w trybie art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), ani pisma procesowego, w którym zakwestionowaliby stanowisko skarżącej i podnieśli argumenty przeciwko wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, bądź argumenty przemawiające za koniecznością uzależnienia wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji od złożenia przez skarżącą kaucji w określonej wysokości. Nie może także odnieść zamierzonego skutku powoływanie się przez pełnomocnika inwestorów na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt II OZ 76/06. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika postanowienie powyższe nie zostało wydane w sprawie analogicznej do niniejszej. Aczkolwiek w obu przypadkach mamy do czynienia z zaskarżeniem decyzji udzielających pozwolenia na budowę, to jednak w sprawie II OZ 76/06 pozwolenie na budowę dotyczyło przebudowy budynku mieszkalnego i gospodarczego na działce stanowiącej współwłasność skarżącej i inwestora. Tymczasem w niniejszej sprawie działka, której dotyczy pozwolenie na budowę nie stanowi współwłasności skarżącej i inwestorów, lecz trwa spór cywilny o prawo własności do tej działki. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił zażalenie.