II OZ 462/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A.G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2872/14 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A.G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: oddalić zażalenie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2872/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił skarżącej A.G. wstrzymania wykonania decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r., utrzymującej w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. uchylającej w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie z dnia [...] lipca 2010 r. i nakazującej A.G. rozbiórkę budynku mieszkalnego usytuowanego na działce A położonego w Ząbkach przy ul. W., wybudowanego na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]". Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, we wniosku o wstrzymanie wykonania ww. decyzji skarżącą stwierdziła, że wykonanie decyzji spowoduje powstanie znacznych szkód lub trudnych do odwrócenia skutków. Bowiem rozbiórka i ponowne pobudowanie altany tej samej powierzchni zabudowy niewątpliwie naraziłoby ją na ogromny wydatek finansowy, co stanowiłoby dla skarżącej duże utrudnienie. Skarżąca dodała, iż z uwagi na wydaną decyzję nie może podłączyć prądu do przedmiotowej altany, co uniemożliwia jej korzystanie z altany. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności dotyczyć może tylko takich z nich, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z treścią aktu (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. LexisNexis, Warszawa 2004, s. 122). Nie każdy więc akt kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Co do zasady, z przymiotu wykonalności nie korzystają wszelkie akty administracyjnego odmowne oraz te spośród konstytutywnych aktów uprawniających, które dla spowodowania stanu prawnego lub faktycznego w nich określonego nie wymagają żadnych działań ze strony podmiotów uprawnionych. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy zatem aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany a drugi wyłącznie uprawniony (zob. T. Woś, Postępowanie sądowo-administracyjne, wyd. PWN, Warszawa 1996, s. 147). W świetle powołanego przepisu prawa (art. 61 § 3 p.p.s.a.) oraz doktryny, Sąd uznał, że wniosek jest niezasadny. W przypadku tego aktu nie mają zastosowania ustawowe przesłanki uzasadniające zastosowanie ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. W przedmiotowej sprawie skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji utrzymującej w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Obie decyzje, których wniosek dotyczy zostały wydane w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji. Zaskarżona decyzja nie nakłada na stronę żadnych obowiązków, które mogłyby być wykonane dobrowolnie lub w sposób przymusowy. A zatem, z uwagi na swój formalny charakter i zakres, zaskarżona decyzja nie ma charakteru decyzji wymagającej wykonania i nie powoduje bezpośrednich skutków, o których mowa w art. 61 p.p.s.a. Nadto zdaniem Sądu pierwszej instancji warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest jego uzasadnienie, a zatem wykazanie przez stronę skarżącą we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i ich konkretyzacja w przedstawionym, co do zasady przez stronę, materialne dowodowym. Nadto, uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu lub czynności leży w interesie procesowym strony, a więc powinna ona we wniosku o wstrzymanie aktu lub czynności wskazać okoliczności uzasadniające możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd I instancji stwierdził, iż Skarżąca takich okoliczności we wniosku nie uprawdopodobniła. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła A.G. wnosząc o jego uchylenie w całości. Skarżąca podniosła, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zmian w przepisach prawa o ogródkach działkowych i prawie budowlanym. Nadto podniosła, iż Trybunał Konstytucyjny zakwestionował przepisy na podstawie których zostały wydane decyzje Wojewódzkiego Nadzoru Budowlanego w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie jest bezzasadne. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wskazując na powyższe, stwierdzić trzeba, co równie słusznie eksponował Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że przedmiotem ochrony tymczasowej mogą być takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania (por. T. Woś (red.). Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str. 295; Z. Kmieciak, glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1997 r. sygn. SA/Rz 1382/96, OSP 1998, z. 3, poz. 54, t. 1). Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy przy tym rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Objęta skargą w niniejszej sprawie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do takich aktów nie należy. Z tych też względów nie może strona skarżąca skutecznie wywodzić naruszenia w warunkach przedmiotowej sprawy art. 61 § 3 p.p.s.a., gdyż co do zasady cechy wykonalności nie mają decyzje odmowne. Trafnie tym samym wskazał Sąd pierwszej instancji, iż skarżona decyzja z uwagi na jej charakter nie uzasadnia jej wstrzymania. W decyzji takiej nie można, bowiem odnaleźć takich praw i obowiązków, które mogłyby podlegać wykonaniu, a tym samym nie zachodzi niebezpieczeństwo wystąpienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Stwierdzić również trzeba, iż co prawda konstrukcja art. 61 § 3 p.p.s.a. daje sądowi administracyjnemu uprawnienie do wstrzymania wykonania nie tylko zaskarżonej decyzji, ale także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy, a więc i tych wydanych w postępowaniu zwykłym, jednak wymaga to złożenia przez skarżącą stosownego wniosku i uprawdopodobnienia wystąpienia ww. niebezpieczeństw. Orzekanie w tym przedmiocie jest również możliwe tylko, gdy zaistnieją podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a to w niniejszej sprawie słusznie wykluczono w pierwszej kolejności. Ponieważ prawidłowość oceny zaprezentowanej przez Sąd pierwszej instancji nie została skutecznie podważona w rozpoznawanym zażaleniu, środek ten jako bezzasadny podlegał oddaleniu. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.