II OZ 471/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Z. i J. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 69/13 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Z. i J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 18 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 69/13 odmówił skarżącym wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] listopada 2012 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Postanowienie zapadło na tle następującego stanu faktycznego: W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] listopada 2012 r. skarżący wnieśli m.in. o wstrzymanie jej wykonania. Uzasadniając wniosek skarżący podnieśli, że brak wstrzymania zaskarżonej decyzji grozi wyrządzeniem znacznej szkody stronom niniejszego postępowania oraz wnioskodawcy. W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, strony niniejszego postępowania nie muszą być uznane za strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, co może prowadzić do uruchomienia procesu budowy obiektu, którego lokalizacja może zostać zakwestionowana, powodując tym samym szkodę po stronie uczestników postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odmówił udzielenia skarżącym ochrony tymczasowej. Sąd wskazał, że instytucja wstrzymania wykonania aktu administracyjnego zapewnia stronie skarżącej tymczasową ochronę praw, wobec czego to na niej spoczywa obowiązek wykazania, że wykonanie przez organ zaskarżonego aktu może spowodować znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Przesłanki wstrzymania wykonania aktu zachodzą wówczas, gdy istnieje ryzyko, że wykonanie aktu spowoduje szkodę, która nie będzie mogła być naprawiona, ani nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu poprzedniego, bądź też powrót do stanu poprzedniego związany będzie związany ze znacznym nakładem sił i środków. Sąd podkreślił, że przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które podlegają wykonaniu, tj. nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Nie dotyczy to wszystkich aktów administracyjnych, gdyż nie wszystkie podlegają wykonalności polegającej na możliwości spowodowania lub doprowadzenia do stanu rzeczy zgodnego z rozstrzygnięciem. Wniosek skarżących o wstrzymanie wykonania dotyczy decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Decyzja w tym przedmiocie nie podlega w ogóle wykonaniu i nie może podlegać egzekucji (por. postanowienie NSA z dnia 15 października 2001 r., sygn. II SA/Gd 2174/01 niepubl.). Tym samym brak jest podstaw do twierdzenia, że decyzja taka może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Na to postanowienie skarżący złożyli zażalenie, wnosząc o jego zmianę i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazali, że decyzja ta posiada walor ostateczności, może więc stać się podstawą do wydania pozwolenia na budowę. W przypadku pominięcia skarżących jako stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę ich wpływ na proces budowlany jest ograniczony. Przesłanki wstrzymania zostały wykazane w skardze i odwołaniu od decyzji. Zdaniem skarżących projektowana inwestycja nieodwracalnie zaburzy specyfikę zagospodarowania działek na tym terenie, które są użytkowane w przeważającej mierze jako tereny zielone, ogródki kwiatowe, a także zaburzy ład architektoniczny ulicy, przy której dominuje niska i gabarytowo nieobszerna zabudowa. Ponadto, wykonanie głębokiego wykopu pod rozległy fundament może spowodować powstanie realnej szkody dla budynków sąsiednich. Prace budowlane będą wymagały także użycia ciężkiego sprzętu, którego poruszanie się po wąskiej ulicy spowoduje znaczne utrudnienie w korzystaniu z własnych środków lokomocji dla jej mieszkańców oraz mieszkańców ulicy sąsiedniej oraz uniemożliwi parkowanie samochodów przy swoich posesjach, co stanowi szkodę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd może jednak na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części zaskarżonego aktu lub czynności, a także wszystkich innych aktów podjętych w postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przepis ten stanowi wyjątek od ogólnej zasady postępowania administracyjnego dotyczącej natychmiastowej wykonalności ostatecznych aktów administracyjnych, nawet w sytuacji kwestionowania legalności takich aktów przed sądem administracyjnym. Przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne..., s. 146; Z. Kmieciak, glosa do postanowienia NSA z dnia 23 stycznia 1997 r., SA/Rz 1382/96, OSP 1998, z. 3, poz. 54, teza 1 oraz B. Dauter, Komentarz do art. 61 p.p.s.a., LEX). Natomiast już z charakteru decyzji ustalającej warunki zabudowy wynika, że jej wykonanie nie może być wstrzymane. Nie kreuje ona bowiem po stronie podmiotów żadnych praw i obowiązków nadających się do wykonania, mogących podlegać egzekucji. Wobec tego, bezprzedmiotowe jest wstrzymanie jej wykonania (por. postanowienie NSA z dnia 15 października 2001 r., II SA/Gd 2174/01, LEX nr 76097; podobnie w postanowieniu NSA z dnia 19 maja 2000 r., V SA 2509/99, OSP 2000, z. 11, poz. 164). Stwierdzenie formalnej niedopuszczalności wstrzymania wykonania decyzji ustalającej warunki zabudowy uniemożliwiaj dalsze odniesienie się do argumentacji przedstawionej we wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej w kwestii spełnienia przesłanek z art. 61 p.p.s.a. Wobec powyższych okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.