II OZ 477/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 18 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M.K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 528/24 o odmowie wstrzymania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi M.K. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 26 marca 2024 r., nr WOP.7722.34.2024.MK w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 27 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 528/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi M.K. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 26 marca 2024 r., nr WOP.7722.34.2024.MK w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu. Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zaskarżonym postanowieniem Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie P. z 9 lutego 2024 r. o nałożeniu na skarżącego grzywny w wysokości [...] zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego wynikającego z tytułu wykonawczego z 9 lutego 2024 r., nr PINB-7146/004/2021/RW. M.K. w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na opisane wyżej postanowienie zawarł wniosek o wstrzymanie "postępowania egzekucyjnego", który to wniosek został przez Sąd potraktowany jako wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia złożony na podstawie o art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."). Sąd wyjaśnił, że nie ma prawnej możliwości wstrzymania postępowania egzekucyjnego prowadzonego w myśl przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2023 r. poz. 2505 z późn. zm., dalej: "u.p.e.a."). Sądy administracyjne są bowiem właściwe do orzekania w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonych do nich orzeczeń organów administracji, natomiast wniosek o zawieszenie czy wstrzymanie egzekucji administracyjnej nie ma podstawy prawnej w przepisach normujących postępowanie przed tymi sądami. Sąd administracyjny nie jest ani organem egzekucyjnym, ani organem nadzoru nad prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym i przez to nie jest właściwy do wydania orzeczeń merytorycznych, które mogą zapadać tylko w toku postępowania administracyjnego, a w tym wypadku postępowania egzekucyjnego w administracji. Mając na uwadze charakter zaskarżonego postanowienia, którego dotyczy rozpoznawany wniosek, jako aktu odnoszącego się do należności pieniężnej, Sąd wskazał, że w orzecznictwie dotyczącym wstrzymywania wykonania aktów nakładających na stronę obowiązek poniesienia określonych, wymiernych ciężarów finansowych przyjmuje się, że wykonanie takich rozstrzygnięć nie musi się wiązać z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Zażalenie na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł M.K., zaskarżając je w całości oraz zarzucając mu naruszenie przepisów prawa w stopniu powodujących konieczność jego uchylenia. Żalący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia WSA i wstrzymanie wykonania postanowienia oraz uchylenie natychmiastowej wykonalności decyzji o nakazaniu rozbiórki, wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, a także stwierdzenie nieważności decyzji o rozbiórce stanowiącej podstawę nałożenia obowiązku egzekucyjnego. Uzasadniając żalący wskazał, że nie zgadza się z oceną WSA, iż wykonanie zaskarżonego postanowienia nie wyrządzi skarżącemu nieodwracalnych szkód. Tego typu ocena, wobec faktu, że zaskarżone postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego zmierza do osiągnięcia efektu w postaci rozbiórki obiektu, co do której istnieją poważne zarzuty prawne. Zdaniem żalącego, po rozbiórce obiektu, skutki tej decyzji będą nieodwracalne. Żalący wskazał, że obiekt ten nie stanowi żadnego zagrożenia, które determinowałby konieczność rozbiórki. Decyzja o rozbiórce została podjęta na podstawie niespełnienia pewnych wymogów formalnych, w tym opóźnienia w złożeniu odwołania, wynikłego z chęci ochrony długoletniego w tym rejonie listonosza, który nie dopełnił wymogów doręczenia. W przypadku pozostałych, analogicznych obiektów w tym rejonie, które pierwotnie również zostały objęte nakazem rozbiórki, przeprowadzono procedurę legalizacji, co pozwoliło uchylić nakaz rozbiórki. Tylko żalący nie został objęty tą procedurą, mimo że spełnia wszystkie warunki, tak jak pozostali mieszkańcy tego rejonu. W związku z tym okoliczności uzasadniające wstrzymanie decyzji są niewątpliwe, a żadne dobro prawnie chronione nie może zmierzać do tego, aby decyzja wadliwa prawnie została wykonana, skutkując bezprzedmiotowość zarzutów o nieważność decyzji i pozostawieniem w obrocie prawnym. Nadto żalący zwrócił uwagę, że zaskarżone decyzje i postanowienia zmierzają w istocie do zniszczenia trzech łącznie obiektów, zatem wielkość szkody jest bardzo duża, obiektywnie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu powołana została w celu ochrony tymczasowej przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla strony wywołać wykonanie takiego aktu, zanim zostanie on zbadany przez sąd administracyjny pod kątem jego legalności. Ochrona tymczasowa ma służyć temu, aby w okresie do rozpatrzenia skargi strona, z uwagi na skutki, jakie może wywołać wykonanie zaskarżonego aktu, nie poniosła znacznej szkody lub by nie doszło do wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z 14.11.2018 r., sygn. akt II OZ 1129/18). Ochrona tymczasowa w toku postępowania sądowoadministracyjnego ma charakter wyjątkowy i jest stosowana tylko w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. W każdej tego typu sprawie musi być zatem zbadana kwestia zaistnienia przesłanek do zastosowania ochrony tymczasowej w kontekście konkretnych okoliczności sprawy i argumentacji skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, co do braku podstaw prawnych do "wstrzymania postępowania egzekucyjnego" przez Sąd I instancji. Również rozpoznanie wniosków o "uchylenie natychmiastowej wykonalności decyzji o nakazaniu rozbiórki" oraz stwierdzenie nieważności decyzji o rozbiórce pozostaje poza zakresem kontroli zaskarżonego postanowienia z dnia 27 czerwca 2024 r. (sygn. akt II SA/Gd 528/24). Biorąc zaś pod uwagę zastosowanie konstrukcji wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia przewidzianej w art. 61 § 3 p.p.s.a. należy stwierdzić, że żalący nie wykazał we wniosku zajścia przesłanek uzasadniających wstrzymanie tego postanowienia, określonych w przywołanym przepisie (to jest zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków). Na marginesie wypada wskazać, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz środkiem egzekucyjnym służącym przymuszeniu do wykonania obowiązku publicznoprawnego. Nie ma ona też charakteru bezwzględnego, czy nieodwracalnego. Zgodnie bowiem z art. 125 § 1 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Natomiast w myśl art. 126 u.p.e.a. zd. 1, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.