II OZ 492/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P.P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 lutego 2026 r. sygn. akt II SA/Łd 565/25 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi P.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 15 maja 2025 r. nr SKO.4120.11-34.25 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z 2 lutego 2026 r. sygn. akt II SA/Łd 565/25 odmówił P.P. (dalej skarżący) wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 15 maja 2025 r. nr SKO.4120.11-34.25 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ rozstrzygnięcie to nie posiada przymiotu wykonalności i nie mieści się w zakresie przedmiotowym normy art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze., dalej Ppsa), gdyż jako akt o charakterze deklaratoryjnym jedynie określa dopuszczalność lokalizacji inwestycji, nie rodząc praw do terenu ani nie uprawniając do rozpoczęcia robót budowlanych. Wyjaśniono, że instytucja ochrony tymczasowej dotyczy wyłącznie aktów wymagających wykonania, rozumianego jako doprowadzenie do stanu zgodnego z rozstrzygnięciem, co w przypadku spornej decyzji nie występuje, gdyż realne skutki w sferze faktycznej wywiera dopiero odrębne pozwolenie na budowę. Równolegle Sąd uznał, że nie zaistniały przesłanki pozytywne warunkujące udzielenie ochrony, albowiem skarżący nie wywiązał się z obowiązku konkretnego uprawdopodobnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub wystąpienia nieodwracalnych skutków, formułując jedynie ogólnikowe twierdzenia zmierzające do podważenia legalności aktu, co na etapie rozpoznawania wniosku incydentalnego – abstrahującego od merytorycznej oceny zasadności skargi – jest prawnie irrelewantne. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący, wnosząc o jego zmianę i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art. 61 § 3 Ppsa poprzez jego błędną wykładnię polegającą na: a) niezasadnym przyjęciu, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie posiada przymiotu wykonalności i jako taka nie może być objęta instytucją wstrzymania wykonania, podczas gdy decyzja ta wywołuje wiążące skutki materialnoprawne w sferze praw i obowiązków stron postępowania, w szczególności poprzez związanie organu architektoniczno-budowlanego jej ustaleniami na etapie postępowania o pozwolenie na budowę, b) błędnym uznaniu, że skutki określone w art. 61 § 3 Ppsa mogą powstać wyłącznie w następstwie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy już sama decyzja o warunkach zabudowy kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości sąsiednich, przesądza dopuszczalne parametry inwestycji, a tym samym rodzi realne i aktualne zagrożenie powstania trudnych do odwrócenia skutków, c) pominięciu, że w realiach niniejszej sprawy brak wstrzymania wykonania decyzji doprowadzi do związania organu wydającego pozwolenie na budowę ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, co uniemożliwi skarżącej skuteczne kwestionowanie kluczowych parametrów inwestycji na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, prowadząc do nieodwracalnego ograniczenia prawa własności, d) przyjęciu nadmiernie formalistycznego rozumienia pojęcia "wykonalności" aktu administracyjnego, nieuwzględniającego jego funkcjonalnego znaczenia w procesie inwestycyjnym oraz jego rzeczywistego oddziaływania na sytuację prawną skarżącego, e) błędnym przyjęciu, że skarżący nie uprawdopodobnił niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, podczas gdy we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji wskazano konkretne oznaczone okoliczności faktyczne, co w sposób oczywisty prowadzi do realnego zagrożenia uszczerbkiem majątkowym oraz trwałym ograniczeniem prawa własności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 Ppsa sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Wskazać należy, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Przez wykonanie aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji administracyjnej) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Wstrzymanie wykonania dotyczy więc sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Skutków takich nie wywołuje decyzja w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdyż nie podlega wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Wydanie zaskarżonej decyzji nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Decyzja ta jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno - budowlanego o pozwolenie na budowę. Nie stanowi jednak ona aktu, który dawałby podstawę do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji planowanej inwestycji. Tym samym nie można stwierdzić na tym etapie postępowania zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W konsekwencji uznać należy, że w stosunku do decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może mieć zastosowania instytucja wstrzymania wykonania aktu uregulowana w art. 61 § 3 Ppsa. Okoliczność omyłkowego wskazania przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja została wydana w przedmiocie warunków zabudowy, nie zaś w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie miała istotnego znaczenia dla prawidłowości odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia, bowiem motywy nieuwzględniania wniosku strony w obu przypadkach byłyby tożsame. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone orzeczenie Sądu I instancji odpowiada prawu. Dlatego też na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 Ppsa orzeczono, jak w sentencji. .