II OZ 528/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia D. M.-G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SAB/Wa 51/14 w zakresie zawieszenia postępowania sądowego w sprawie ze skargi D. M.-G. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego postanawia: oddalić zażalenie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SAB/Wa 51/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowania w sprawie ze skargi D. M.-G. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. odmówił potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez skarżącą. Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] września 2013 r. uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi, wyrokiem z dnia 13 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2300/13 uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 2013 r. Minister Spraw Wewnętrznych złożył skargę kasacyjną od tego wyroku. Pismem z dnia 16 stycznia 2014 r. skarżąca wniosła skargę na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie stwierdzenia posiadania przez nią obywatelstwa polskiego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zachodziły podstawy do zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., albowiem rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku toczącego się postępowania ze skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2300/13. Skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podnosząc, że stoi ono w sprzeczności z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 24 listopada 2008 r. sygn. II FPS 4/08, ONSAiWSA 2009/4/62. Zdaniem skarżącej, Sąd I instancji miał możliwość dokonania samodzielnej oceny zasadności skargi na bezczynność, a wydanie rozstrzygnięcia nie było uzależnione od wyniku innego toczącego się postępowania sądowego. Przyjęte przez Sąd stanowisko, zdaniem skarżącej, przeczy konstytucyjnemu prawu strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki oraz nie zabezpiecza realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego. W zażaleniu podkreślono jednocześnie, że brak wyjaśnienia związku art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z prowadzonym postępowaniem sądowym utrudnia kontrolę instancyjną rozstrzygnięcia, naruszając art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Zawieszenie postępowania ma charakter fakultatywny i zależy od uznania sądu. Związek pomiędzy sprawą rozpoznawaną w postępowaniu przed sądem administracyjnym a kwestią będącą przedmiotem postępowania prejudycjalnego musi cechować się tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2008 r. sygn. II FPS 4/08 wskazano, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego musi być istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego oraz powinno mieć bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania. Zawieszenie postępowania powinno być również uzasadnione ze względów celowości, sprawiedliwości, jak i ekonomiki procesowej. Oceniając zaskarżone postanowienie poprzez pryzmat wskazanych wyżej warunków, nie można podzielić sformułowanego w zażaleniu stanowiska wskazującego, że zawieszenie postępowania w sprawie ze skargi D. M.-G. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego zostało podjęte przez Sąd I instancji z naruszeniem art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Nie znajduje uzasadnienia pogląd skarżącej, zgodnie z którym wydanie rozstrzygnięcia dotyczącego pozostawania Wojewody Mazowieckiego w bezczynności w odniesieniu do rozpoznania wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego nie było uzależnione od wyniku postępowania odnoszącego się do oceny legalności decyzji kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych. Mieć na uwadze należy bowiem, że wbrew odmiennemu stanowisku skarżącej, przesądzenie kwestii dotyczącej zgodnego z prawem działania organu odwoławczego w sprawie zakończonej decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. determinuje rozstrzygnięcie zagadnienia odnoszącego się do stwierdzenia, czy wniosek skarżącej o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego obarczony był brakami uzasadniającymi pozostawienie go bez rozpoznania. Przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność organu w sytuacji, gdy wniosek strony został pozostawiony bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.), przedmiotem kontroli sądowej pozostaje ocena prawidłowości stanowiska organu uznającego wniosek za obarczony brakami niepozwalającymi wydać decyzji co do istoty (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r. sygn. I OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/1/2). Wskazywana wyżej zależność ma konkretny i realny charakter wynikający z tego, że wynik toczącego się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowania sądowego będzie wpływał na sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej wszczętej wnioskiem skarżącej o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego. Zależność tym samym od związków, które występują pomiędzy postępowaniami w sprawach tego samego rodzaju opartych na podobieństwie występujących w nich problemów prawnych. Niezasadność zawieszenia postępowania w tego typu przypadkach jest uzasadniona brakiem podstaw do nadawania wyrokowi Naczelnego Sądu Administracyjnego mocy wiążącej rozciągającej się na rozstrzygnięcia podejmowane w sprawach odrębnych od rozpoznawanej przez ten Sąd. W odniesieniu do analizowanej powyżej kwestii nie może ulegać wątpliwości, że w przypadku uprawomocnienia się wyroku uchylającego decyzję kasacyjną, brak jest możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego przez organ I instancji, załatwienie sprawy powinno zostać bowiem przeniesione na poziom postępowania prowadzonego przed organem odwoławczym. Szczególny układ procesowy, jaki może wystąpić po wyroku sądu uchylającym decyzję kasacyjną, mógłby prowadzić, jak się wskazuje, do wydania orzeczenia sądowego w sprawie, w której postępowanie ponownie prowadzone przed organem I instancji zakończyło się wydaniem decyzji ostatecznej, jak też zbiegu dwóch postępowań odwoławczych prowadzonych w tej samej sprawie (por. J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 26 czerwca 1997 r. sygn. II SA/Wr 854/96, OSP 1998/6/108). Należy zauważyć, że powyższy problem dwutorowości postępowań został dostrzeżony w orzecznictwie sądowym już w chwili rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego dotyczącego kwestii, czy na decyzję organu odwoławczego uchylającą decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia przysługuje skarga do sądu (por. uchwała składu siedmiu sędziów SN z dnia 16 stycznia 1997 r. sygn. III ZP 5/96, OSNP 1997/15/262). W niniejszym postępowaniu Wojewoda Mazowiecki, po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, nie wydał postanowienia o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które podlegałoby odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W rozstrzyganym przypadku nie zachodzi zatem konieczność bezpośredniego przesądzenia spornego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zagadnienia związanego z tym, czy w sytuacji zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, organ I instancji zobowiązany jest traktować kontrolę legalności tejże decyzji równoważnie z powstaniem w sprawie zagadnienia wstępnego uzasadniającego zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r. sygn. I FSK 3045/11). Mieć na uwadze jednak należy, że także przy ocenie zakresu zastosowania art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w sprawie ze skargi na bezczynność organu nie można nie dostrzegać zasadności akcentowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiska wskazującego, że przyjmowana wykładnia przepisów procesowych powinna prowadzić do nadawania rozstrzygnięciom cech trwałości i pewności. Należy tym samym przeciwdziałać możliwości pojawienia się wskutek – tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie - zbiegu toczących się równolegle dwu postępowań sądowoadministracyjnych rozstrzygnięć, których byt prawny czy też prawidłowość byłyby uzależnione od decyzji procesowej podjętej przez Sąd w sprawie głównej, a więc decydującej o tym, czy wniosek skarżącego o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego nie czynił zadość warunkom określonym w ustawie z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2012 r., poz. 161 ze zm.). Przedstawione wyżej argumenty stoją na przeszkodzie, by uznać, że orzeczenie Sądu I instancji zawieszające postępowanie sądowe sprzeciwia się względom celowości, sprawiedliwości oraz ekonomiki procesowej. We wniesionym zażaleniu skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji poza naruszeniem art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. również wadliwe zastosowanie w sprawie art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. łączone z przedstawieniem przez Sąd w sposób niewystarczający motywów uzasadniających wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania sądowego. Zarzut ten nie mógł jednak doprowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Zamieszczona w uzasadnieniu podjętego przez Sąd postanowienia argumentacja, pomimo iż cechuje ją zwięzłość, wbrew stanowisku prezentowanemu w zażaleniu, daje bowiem wystarczające podstawy do kontroli kasacyjnej decyzji procesowej Sądu. Uwzględnić należało, że przedstawiony w zaskarżonym postanowieniu tok postępowania prowadzonego z wniosku skarżącej o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego wskazuje w sposób niewątpliwy na względy prawne, które nie pozwalały na uznanie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien poddać ocenie wniosek skarżącej pod kątem spełnienia przez niego warunków, o których mowa w art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim, zanim w odniesieniu się do tego samego zagadnienia wypowie się Naczelny Sąd Administracyjny. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.