II OZ 561/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K. L. i I. L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2025 r. sygn. akt VIII SA/Wa 549/25 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta Radomia z dnia 17 kwietnia 2023 r. nr 136/2023 w sprawie ze skargi K. L. i I. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 kwietnia 2025 r. znak: DOR.7110.350.2024.MM w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanawia: oddalić zażalenie. Pismem z 5 czerwca 2025 r. K. L. i I. L. (dalej: skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 14 kwietnia 2025 r. znak: DOR.7110.350.2024.MM utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 7 sierpnia 2024 r. nr 1162/OPO/2024, którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Radomia z 17 kwietnia 2023 r. nr 136/2023 zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej K. S.A. z siedzibą we W. (dalej: inwestor) pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek usługowo-mieszkalny na części działki ew. nr [...] przy ul [...] w R. W skardze skarżący zawarli wniosek o wstrzymanie wykonania ww. decyzji Prezydenta Miasta Radomia, wskazując, że wywoła ona dla nich nieodwracalne skutki materialne, gdyż będą pozbawieni możliwości zagospodarowania własnej nieruchomości o nr [...] i [...] (której są współwłaścicielami) i znajdujących się na nich budynków zgodnie z przeznaczeniem. Narazi to skarżących na olbrzymie straty materialne. Ponadto wskazali, że są osobami w wieku zaawansowanym senioralnie i cierpią na schorzenia ortopedyczne. Mieszkają na III piętrze w budynku bez windy, a dotarcie do mieszkania przy tych schorzeniach jest bardzo utrudnione. Ruch pojazdów po działce [...] na skutek decyzji Prezydenta uniemożliwiać będzie korzystanie z mieszkania przy ul. [...] w R., konkretnie z budowli znajdującej się na działce o nr [...], [...], [...]. Postanowieniem z 3 października 2025 r., VIII SA/Wa 549/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), odmówił wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta Radomia z 17 kwietnia 2023 r. nr 136/2023. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji jest postępowaniem prowadzonym na wniosek skarżących, a więc sąd nie jest uprawniony do działania z urzędu, a jedynie w zakresie, na jaki wskazują skarżący w treści wniosku. Ponadto, dopiero w przypadku, gdy zaistnieją podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, sąd może, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., wstrzymać wykonanie także decyzji wydanych w innych postępowaniach, prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Skoro zaś z treści złożonego wniosku o wstrzymanie wykonania wynika, że intencją skarżących, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności, było wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania, wniosek ten nie mógł zostać przez sąd uwzględniony. Sąd I instancji podkreślił, że w praktyce przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. umożliwia sądowi wstrzymanie wykonania aktu, którego dotyczy skarga oraz wszystkich innych aktów dotyczących tego samego stosunku administracyjnoprawnego, co akt, którego dotyczy skarga. Nie pozwala to jednak uznać za słuszny pogląd, który dopuszcza, by sąd rozpoznając skargę na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności, mógł na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. wstrzymać także wykonanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia m.in. na rozbudowę. W takim przypadku nie zachodzi tożsamość stosunku administracyjnoprawnego wynikającego z zaskarżonej decyzji oraz stosunku administracyjnoprawnego wynikającego z decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Akty te nie kształtują, nie zmieniają ani nie znoszą tego samego stosunku administracyjnoprawnego (por. postanowienie NSA z 15 grudnia 2016 r., II FZ 781/16, czy postanowienie WSA w Warszawie z 29 grudnia 2014 r., VII SA/Wa 2536/14). Ponadto, Sąd I instancji zauważył, że dopiero konkretne, rzeczowe informacje umożliwiają Sądowi, ocenę, czy istotnie wykonanie aktu będzie wiązało się z wyrządzeniem szkody majątkowej, która będzie znaczna w kontekście ogólnej sytuacji finansowej strony wnioskującej o wstrzymanie wykonania aktu. Brak zobrazowania tej sytuacji powoduje, że niemożliwe jest dokonanie oceny, czy wykonanie decyzji w tej konkretnej sytuacji może się wiązać z ryzykiem wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Ogólnikowe twierdzenia skarżących, zawarte we wniosku, odnoszące się do nieodwracalnych skutków materialnych i olbrzymich strat, które wywoła w stosunku do nich decyzja Prezydenta, jak i podnoszone kwestie zdrowotne, nie mogą natomiast stanowić podstawy do orzeczenia przez Sąd o wstrzymaniu wykonania wnioskowanej decyzji. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli skarżący, wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania i wskazując, że zostało wydane z naruszeniem art. 61 § 1 i 3 p.p.s.a., co nastąpiło przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie nie występują wymienione w tym przepisie przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta Radomia z 17 kwietnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej: p.p.s.a.) wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy (art. 61 § 3 p.p.s.a.). W tym miejscu zauważenia wymaga, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji został złożony w sprawie, która dotyczy postępowania nadzwyczajnego. Jak wynika z akt niniejszej sprawy wnioskiem o wstrzymanie wykonania nie została objęta zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana w trybie nadzwyczajnym (stwierdzenia nieważności decyzji), ale decyzja Prezydenta Miasta Radomia z 17 kwietnia 2023 r. wydana w trybie zwykłym, którą zatwierdzono projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowalny i udzielono inwestorowi pozwolenia na budowę. Oznacza to, że zasadnicze znaczenie w sprawie miała dopuszczalność wstrzymania wykonania w przedmiotowym postępowaniu wskazanej decyzji Prezydenta Miasta Radomia. Norma art. 61 § 3 p.p.s.a. rozszerza możliwość wstrzymania zaskarżonych aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Kluczowe znaczenie dla zakresu stosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. ma zatem ustalenie, jakie rozumienie przyjmie się dla pojęcia "sprawy", w granicach której sąd może wstrzymać wykonanie aktu bądź czynności. Należy przyjąć, że ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym i jej tożsamość wyznaczają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej. Tak szerokie rozumienie sprawy administracyjnej, nie umożliwia jednak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wstrzymania wykonania rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu zwyczajnym, jeżeli przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Decyzja wydana w postępowaniu zwyczajnym oraz decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, nie zachowują tożsamości w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odnosił się bowiem tylko do ewentualnych wad kwalifikowanych decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek usługowo-mieszkalny. Nie prowadził natomiast ponownego postępowania co do istoty sprawy. Brak jest zatem tożsamości sprawy w jej znaczeniu materialnym, co uzasadniało stwierdzenie, że decyzja Prezydenta Miasta Radomia nie mogła być przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania w przedmiotowym postępowaniu. Stąd też wniosek skarżących o wstrzymanie jej wykonania podlegał oddaleniu, a postanowienie Sądu I instancji wydane w tym przedmiocie było prawidłowe i zgodne z prawem. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji prawidłowo również wskazał, że z konstrukcji przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. wyłaniają się dwie podstawowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zasady. Po pierwsze, postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania aktu jest postępowaniem prowadzonym na wniosek skarżącego, a więc sąd nie jest uprawniony do działania z urzędu, a jedynie w zakresie, na jaki wskazuje skarżący w treści swego wniosku. Nie jest dopuszczalna zatem samodzielna konkretyzacja rzeczywistej woli autora wniosku przez sąd. Po drugie, postępowanie to dotyczy, co do zasady możliwości wstrzymania zaskarżonego do sądu aktu, co nie wyklucza jednak możliwości wstrzymania również i innych aktów wydanych w granicach tej samej sprawy. Jednakże dopiero, gdy zaistnieją podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, sąd może, na podstawie art. 61 § 3 zdanie ostatnie p.p.s.a., wstrzymać wykonanie także aktów wydanych w innych postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Nie jest zatem możliwe wstrzymanie wykonania tak aktu organu I instancji, jak i innych aktów wydanych przez ten organ w innych postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy, jeżeli z uwagi na brak wniosku strony skarżącej, Sąd nie może wstrzymać wykonania zaskarżonego aktu, który jest decyzją wydaną w trybie nadzwyczajnym. Na gruncie niniejszej sprawy nie ulega zaś wątpliwości, że skarżący nie domagali się wstrzymania wykonania aktu objętego złożoną przez nich skargą, tj. decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydanej w trybie nadzwyczajnym (stwierdzenia nieważności decyzji), albowiem żądali zastosowania opisanej formy tymczasowej ochrony sądowej wobec aktu wydanego przez organ I instancji w trybie zwykłym, tj. decyzji Prezydenta Miasta Radomia zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Nieuwzględnienie lub też brak wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji uniemożliwia Sądowi rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta Radomia, bowiem Sąd może, na podstawie art. 61 § 3 zdanie ostatnie p.p.s.a., wstrzymać wykonanie także aktów wydanych w postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy dopiero, gdy zaistnieją podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.