II OZ 576/20

Dnia 10 września 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 10 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. P. i A. O. – P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2051/19 w przedmiocie przywrócenia terminu w sprawie ze skargi M. P. i A. O. – P. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2000 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 28 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2051/19, odmówił przywrócenia na wniosek skarżących M. P. i A. O. – P. terminu do wniesienia skargi na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] czerwca 2000 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu osiedli [...] i [...]. W skardze na uchwałę skarżący zawarli wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia. W uzasadnieniu podnieśli, że uchybienie terminu nastąpiło bez ich winy, bowiem pierwsze wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z 9 kwietnia 2019 r. zostało wniesione 12 kwietnia 2019 r. do organu, który uchwalił miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego t.j. do Rady Gminy [...]. W ocenie skarżących, termin do wniesienia skargi powinien być zatem liczony od dnia przekazania wezwania do usunięcia naruszenia prawa organowi właściwemu w sprawie, tj. Radzie [...]. Rada Dzielnicy [...] przekazała wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Przewodniczącej Rady [...], o czym skarżący zostali zawiadomieni pismem z 25 kwietnia 2019 r. W ocenie skarżących, termin do wniesienia skargi rozpoczął bieg od dnia przekazania wezwania Radzie [...], nie zaś jej Przewodniczącej. Skarżący stwierdzili, że nie uzyskali informacji, kiedy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało przekazane Radzie [...]. Wyjaśnili, że dopiero po skonsultowaniu się z ustanowionym pełnomocnikiem, co miało miejsce 11 lipca 2019 r., zdecydowali się wnieść skargę na uchwałę z [...] czerwca 2000 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia. W ocenie Sądu, skarżący - wbrew treści art. 87 § 2 p.p.s.a. - nie uprawdopodobnili okoliczności wskazujących na brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia skargi na uchwałę z [...] czerwca 2000 r. Sąd wskazał, że pozostawanie strony w przekonaniu, że złożone przez nią wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie dotarło do właściwego organu, nie stanowi takiego uprawdopodobnienia. W ocenie Sądu nie można przyjąć, iż brak zawinienia skarżących w uchybieniu terminu wynika z okoliczności przekazania ich wezwania do usunięcia naruszenia prawa do Rady [...] i oczekiwaniu na udzielenie informacji o dacie wpływu tego wezwania do Rady [...]. Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że pierwsze z wezwań, tj. wezwanie z 9 kwietnia 2019 r., zostało złożone w sposób skuteczny, a jego złożenie otworzyło termin do wniesienia skargi na uchwałę. Wynika to z tego, że zostało skierowane do Rady Gminy [...] i złożone w Urzędzie Dzielnicy [...], natomiast dzielnica na mocy art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. z 2018 r., poz. 1817) jest jednostką pomocniczą w W. Natomiast zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przez gminy warszawskie po dniu 1 stycznia 1995 r. oraz miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego gminy Wesoła stają się miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy. To w ocenie Sądu oznacza, że do przekazywania pisma między jednostkami pomocniczymi i organami tej samej gminy art. 65 § 1 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Wynika to również, zdaniem Sądu, z art. 101 § 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którym w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia przepisy k.p.a. stosuje się tylko w zakresie regulacji terminów do załatwiania spraw. Tym samym brak informacji o wpłynięciu pisma strony do Rady [...] nie stanowi o braku winy w uchybieniu terminu. Złożenie ponownego wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie mogło również prowadzić do "wydłużenia" terminu do wniesienia skargi. W zażaleniu na postanowienie skarżący zarzucili naruszenie art. 86 § 1 p.p.s.a., wnosząc o jego zmianę i przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Ponownie opisując stan faktyczny sprawy skarżący stwierdzili, że na uchybienie terminu do wniesienia skargi wpłynęły brak pouczenia ich o upływającym terminie oraz o rozpoczęciu biegu terminu do wniesienia skargi oraz bierność i opieszałość organu naruszająca zasady wynikające z art. 8 i art. 9 k.p.a. Wyjaśnili, że składając trzykrotnie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (w dniu 12 kwietnia 2019 r., oraz w dniu 30 kwietnia 2019 r. – drogą elektroniczną oraz za pośrednictwem poczty), nie mieli pewności, "czy wniesione pisma wywarły skutek, a jeżeli tak, to w jakiej postaci". Stwierdzili, że brak jakiejkolwiek odpowiedzi ze strony organu, informacji o otrzymaniu korespondencji oraz o podjęciu w tym przedmiocie działań, pozostawiało ich w niepewności oraz dezorientacji. Skarżący powołali się również na niejednoznaczność przepisów prawa odnoszących się do terminów wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego. W odpowiedzi na zażalenie organ administracji wniósł o jego oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Rozpoznając zażalenie Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 86 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek postanowi przywrócenie terminu. Zgodnie zaś z art. 87 § 1 i § 2 p.p.s.a. pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu wnosi się do sądu, w którym czynność miała być dokonana, w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu. W piśmie tym należy uprawdopodobnić okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu. Przywrócenie uchybionego terminu ma charakter wyjątkowy i może nastąpić jedynie w przypadku, gdy zostanie uprawdopodobniony brak winy strony. Przy ocenie, czy uchybienie terminu było zawinione należy brać pod uwagę obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Skoro art. 86 § 2 p.p.s.a. stanowi, że we wniosku o przywrócenie terminu należy uprawdopodobnić okoliczności wskazujące na brak winy po stronie zainteresowanego przywróceniem terminu, to należy uznać, że jakikolwiek stopień zawinienia strony w uchybieniu terminu (nawet lekkie niedbalstwo) powoduje niedopuszczalność jego przywrócenia. Przywrócenie terminu może więc mieć miejsce tylko wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. W orzecznictwie przyjmuje się, że usprawiedliwione przyczyny uchybienia terminu do dokonania czynności są ograniczone do okoliczności, które nie tyle utrudniają, ale faktyczne uniemożliwiają dokonanie czynności nawet przy zachowaniu największej możliwej staranności. Do okoliczności tych zalicza się np.: przerwę w komunikacji, powódź, pożar, inną katastrofę, nagłą chorobę strony przy równoczesnej niemożliwości wyręczenia się inną osobą. Są to zatem okoliczności absolutnie nagłe i wyjątkowe. Do takich nie można jednak zaliczyć zdarzeń, na które powołują się skarżący, tj. złożenie pisma do organu – zdaniem skarżących - niewłaściwego w sprawie, czy braku pewności "czy wniesione pisma wywarły skutek, a jeżeli tak, to w jakiej postaci". Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje, że być może skarżący nie wiedzieli, czy właściwym adresatem wezwania do usunięcia naruszenia prawa była Rada [...] czy Rada Dzielnicy [...], gdyż nie znali treści m.in. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. z 2018 r., poz. 1817), zgodnie z którym dzielnica jest jednostką pomocniczą w W., czy art. 27 ust. 1 tej ustawy, w myśl którego miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przez gminy warszawskie po dniu 1 stycznia 1995 r. oraz miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego gminy Wesoła stają się miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego W., co oznacza, że obecnie Rada [...] jest organem właściwym w sprawach planów miejscowych, a to oznacza, że do niej należało skierować wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Przy czym skierowanie wezwania do rady dzielnicy, jako jednostki pomocniczej W., nie oznacza, że wezwanie jest nieskuteczne. Nieskuteczne jest natomiast powoływanie się na nieznajomość prawa. Jest to zasada powszechnie przyjęta przez orzecznictwo sądowe. Nieznajomość czy niezrozumienie przepisów prawa nie może być uznawane jako usprawiedliwiona przeszkoda uniemożliwiająca dokonanie czynności, gdyż już ze swej istoty jest ono zawinione przez stronę (por. postanowienie NSA z 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OZ 305/17 oraz powołane tam orzecznictwo). Nieznajomość przepisów prawa nie świadczy o braku winy zwłaszcza w sytuacji, gdy ustawodawca umożliwił stronie obronę jej praw czy interesów przewidując konieczność jedynie "wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa", które z tym dniem otwiera drogę do złożenia skargi do sądu administracyjnego w terminie 60 dni. Skarżący nie mieli zatem obowiązku oczekiwania – jak to określili – na "skutki" wezwania z 9 kwietnia 2019 r., a tym samym na odpowiedź organu właściwego w sprawie. To oznacza, że skarżący nie mogą obecnie bronić się argumentacją, że nie wiedzieli, jakie skutki wywoła fakt skierowania wezwania z 9 kwietnia 2019 r. do usunięcia naruszenia prawa do Rady Gminy [...] i złożenia tego wezwania w Urzędzie Dzielnicy [...], zamiast wniesienia wezwania do Rady [...]. Dodać należy, że ze sposobu sformułowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa z 9 kwietnia 2019 r. wynika, iż skarżący byli zorientowani co do trybu wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego, w szczególności konieczności poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, co powoduje, że obecnie ich twierdzenia o pozostawaniu "w niepewności oraz dezorientacji" nie są wiarygodne. Powyższe i tak nie ma znaczenia w sprawie, gdyż nawet gdyby uznać argumentację skarżących o nieskuteczności wezwania z 9 kwietnia 2019 r. i przyjęcia "jako pierwszego" wezwania z 30 kwietnia 2019 r. skierowanego do Rady [...], to wyjaśnić należy, że skarżący również w takiej sytuacji uchybili terminowi 60 dni do wniesienia – w trybie art. 53 § 2 p.p.s.a. sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) – skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego. Przyczyn tego stanu rzeczy i winy w uchybieniu terminu skarżący nie wyjaśnili ani nie uprawdopodobnili. Jeżeli NSA miałby uznać jako przyczynę uchybienia tego terminu twierdzenia skarżących o "bierności organu w związku ze złożeniem wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 30 kwietnia 2019 r." poprzez "nieotrzymanie potwierdzenia wpływu wezwania do organu" oraz niepoinformowaniu skarżących o "wszczęciu postępowania w sprawie", to są to argumenty na tyle niezrozumiałe, że trudno się do nich odnieść, gdyż nie jest wiadome, dlaczego strona, która wezwanie z dnia 30 kwietnia 2019 r. przesłała do Rady [...] m.in. drogą elektroniczną nie wie, kiedy wniosła to wezwanie. Odnosząc się dalej do tej argumentacji wyjaśnić należy, że organ administracji nie ma obowiązku pisemnego informowania strony składającej pismo o wpłynięciu jej pisma do organu. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie "wszczyna się" też "postępowania w sprawie". Organ administracji może jedynie udzielić odpowiedzi na wezwanie. Jeżeli tego nie uczyni, strona – w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania – może wystąpić ze skargą do sądu administracyjnego, o czym była mowa wyżej. W tej sprawie skarżący z tego prawa do złożenia skargi w terminie wynikającym z art. 53 § 2 p.p.s.a. nie skorzystali i nie uprawdopodobnili okoliczności wskazujących na brak winy w uchybieniu tego terminu. Tym samym NSA uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a wniesione na nie zażalenie jest niezasadne i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na zażalenie wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego NSA stwierdził, że nie może on być uwzględniony z uwagi na treść art. 209 p.p.s.a.