II OZ 608/18

Dnia 20 czerwca 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2936/17 w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: oddalić zażalenie. Zaskarżonym postanowieniem z 27 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2936/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania na wniosek skarżącego P. K. wykonania decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2017 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2013 r., stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z [...] października 2009 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu P. L. pozwolenia na budowę budynku letniskowego wraz z przyłączami (przeniesionej decyzją Starosty [...] z [...] sierpnia 2011 r. na skarżącego). Skarżący w skardze zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, który uzasadnił możliwością wystąpienia znacznej szkody i trudnymi do odwrócenia skutkami. Stwierdził, że "brak zabezpieczenia w postaci wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji spowoduje, że po stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę będzie mogło być wszczęte tzw. postępowanie naprawcze, o którym mowa w art. 51 Prawa budowanego, które może doprowadzić do wydania decyzji o rozbiórce budynku stanowiącego przedmiot pozwolenia na budowę". Sąd pierwszej instancji oddalając wniosek stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania ochrony tymczasowej w oparciu o art. 61 § 3 p.p.s.a., gdyż skarżący nie wykazał, aby wykonanie zaskarżonej decyzji mogło spowodować skutki, o których mowa w tym przepisie, wskazujące na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudne do odwrócenia skutki. Sąd uznał, że skarżący skutki z art. 61 § 3 p.p.s.a. wiąże z ewentualnym wszczęciem postępowania naprawczego i wydaniem w przyszłości decyzji nakazującej rozbiórkę. Tymczasem, w ocenie Sądu, sprawa dotycząca ewentualnej rozbiórki będzie rozpoznawana w odrębnym postępowaniu, a zatem wykonanie zaskarżonej decyzji nie jest równoznaczne z rozbiórką budynku. Dodatkowo Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie przyznaje uprawnień, ani nie nakłada na stronę żadnego obowiązku, co oznacza, że nie powoduje bezpośrednio skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Z tych powodów, jak również z uwagi na fakt, że decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji nie podlega realizacji (czy to w sposób dobrowolny, czy przy zastosowaniu przymusu egzekucyjnego) Sąd nie uwzględnił wniosku o zastosowanie ochrony tymczasowej. W zażaleniu na to postanowienie skarżący zgodził się z argumentacją Sądu, że "wykonanie zaskarżonej decyzji bezpośrednio nie wyrządza znacznej szkody", jednak uznał, że "niewątpliwie wykonanie zaskarżonej decyzji może w sposób pośredni spowodować wystąpienie niebezpieczeństwa spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie można przecież wykluczyć, że jeszcze przed merytorycznym rozpoznaniem skargi (...) zostanie wszczęte przez właściwy organ tzw. postępowanie naprawcze (...), które może doprowadzić do wydania decyzji o rozbiórce budynku stanowiącego przedmiot unieważnionego pozwolenia na budowę". W oparciu o powyższe skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Rozpoznając zażalenie Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można Sądowi pierwszej instancji, który nie zastosował ochrony tymczasowej, zarzucić naruszenia art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Sąd administracyjny wydając bowiem orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, opiera swoje rozstrzygnięcie przede wszystkim o wniosek skarżącego, zestawiając okoliczności i argumenty w nim podniesione z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy i ocenia, czy występują wymienione w art. 61 § 3 p.p.s.a. przesłanki wstrzymania wykonania takiego aktu lub czynności. W realiach tej sprawy, Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2017 r. nie zasługiwał na uwzględnienie. Zasadniczą przyczyną takiego stanu rzeczy było ustalenie, że zaskarżona decyzja ze względu na jej przedmiot nie nakłada na skarżącego jakiegokolwiek obowiązku, z którym związana byłaby możliwość zajścia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody w majątku skarżącego lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jak słusznie podnosi się w orzecznictwie, decyzja o stwierdzeniu nieważności innej decyzji administracyjnej, mimo że jest wykonalna, to jako taka nie posiada właściwego przedmiotu wykonania, albowiem skutkuje ona wyłącznie utratą bytu prawnego innej decyzji, a w sytuacji, gdy jej przedmiotem jest decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, skutkuje możliwością wszczęcia postępowania naprawczego, co słusznie podnosi skarżący. Prawdą jest również, że jeżeli z decyzji, której nieważność stwierdzono, wynikają dla strony określone uprawnienia, to decyzja wydana w przedmiocie stwierdzenia nieważności swoimi następstwami tychże uprawnień będzie stronę pozbawiała i w tym zakresie orzeczenie organu nadzoru może stanowić przedmiot zastosowania ochrony tymczasowej. Niemniej jednak przedmiot tejże ochrony musi odpowiadać ściśle ewentualnym skutkom, jakie wywołuje wykonanie decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju związku pomiędzy stwierdzeniem nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2009 r., a niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, nie można się dopatrzeć. Skutkiem wydania zaskarżonej decyzji, jak to wyżej wyjaśniono, będzie wszczęcie postępowania naprawczego w oparciu o art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), które nie tylko jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, ale także dopiero w ramach postępowania naprawczego będzie mógł ewentualnie zostać orzeczony nakaz rozbiórki. Z faktu możliwości wszczęcia takiego postępowania wskutek wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę nie można jednak wywodzić, że przyszły (nieznany) wynik tego postępowania może być uznawany za skutek wykonania zaskarżonej decyzji. Ewentualna szkoda wiązać się będzie bowiem z zupełnie innym postępowaniem, na etapie którego może dopiero dojść do nałożenia na stronę konkretnych obowiązków związanych z przedmiotowym obiektem budowlanym. Zatem wskazane we wniosku zdarzenie przyszłe i niepewne (nałożenie obowiązku wykonania rozbiórki budynku) nie ma bezpośredniego związku z zaskarżoną decyzją, której wstrzymania wykonania żąda skarżący. W związku z tym, w tej sprawie nie można również uznać, że stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wywołuje wprost zagrożenia, o których skarżący mówi we wniosku i które wskazuje jako podstawę z art. 61 § 3 p.p.s.a. W tym stanie sprawy stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, a wniesione na nie zażalenie niezasadne. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.