II OZ 628/19

Dnia 15 lipca 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 125/19 w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego postanawia: oddalić zażalenie. Zaskarżonym postanowieniem z 19 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 125/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w sprawie zainicjowanej skargą M. B. na decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2018 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego, odmówił wstrzymania na wniosek skarżącego wykonania decyzji Starosty [...] z [...] września 2018 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono T. M. pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z parkingami i niezbędną infrastrukturą techniczną w [...] przy ul. [...] na działkach nr [...]. Skarżący w skardze zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty [...] z [...] września 2018 r., który uzasadnił obawą, iż w momencie zakończenia postępowania wywołanego skargą budynki mieszkalne wielorodzinne mogą zostać ukończone ze wszelkimi wadami, na które wskazywał, a których nie może dowieść nie będąc stroną postępowania administracyjnego. Skarżący zaznaczył, że w podobnej sprawie o sygn. akt IV SA/Po 45/17, która dotyczyła nieprawidłowości przy budowie Głównego Punktu Zasilania na terenie [...], mieszkańcy dowiedli swojej racji, jednak zanim postępowanie przez Naczelnym Sądem Administracyjnym zostało zakończone, obiekt był już gotowy, co ograniczyło dalsze możliwości działania mieszkańców. Dlatego w tej sprawie, zdaniem skarżącego, ze względu na ład przestrzenny i zasady współżycia społecznego, są podstawy do zastosowania ochrony tymczasowej, by nie doszło do podobnej sytuacji jak opisana na przykładzie sprawy IV SA/Po 45/17, z krzywdą dla kolejnej, sporej grupy mieszkańców, do której to grupy zalicza się skarżący. Sąd pierwszej instancji oddalając wniosek stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania ochrony tymczasowej w oparciu o art. 61 § 3 p.p.s.a., gdyż skarżący nie wykazał, aby wykonanie decyzji Starosty [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę mogło spowodować skutki, o których mowa w tym przepisie, wskazujące na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudne do odwrócenia skutki. W pierwszej kolejności jednakże Sąd zwrócił uwagę na przedmiot zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, której wstrzymania domaga się skarżący. Wskazał, że "zasadniczo nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, że wniosek złożony w oparciu o art. 61 § 3 P.p.s.a. może objąć nie tylko zaskarżoną decyzję, ale także decyzję ją poprzedzającą. Decyzja pierwszej instancji, poprzedzająca drugoinstancyjną decyzję skarżoną do sądu, w sposób oczywisty zawiera się w granicach materialnoprawnie rozumianej sprawy". Dalej stwierdził, że w wielu orzeczeniach przyjmuje się, że powyższa reguła nie ma jednak zastosowania do sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest rozstrzygnięcie proceduralne organu drugiej instancji, takie jak na przykład stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, czy umorzenie postępowania odwoławczego (jak w niniejszej sprawie). Wykluczenie możliwości wstrzymania wykonania decyzji administracyjnych w sprawach ze skarg na akty dotyczące aspektów proceduralnych wynikłych w trakcie postępowania administracyjnego (takich jak choćby postanowienie niedopuszczalności odwołania, czy decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego) jest niewątpliwie prostą konsekwencją założenia o niemożliwości objęcia kontrolą sądu sprawy materialnej (w oparciu o art. 135 p.p.s.a.), w sytuacji, gdy badane jest rozstrzygnięcie formalne. Mając świadomość, że powyższy pogląd jest często wyrażany w orzecznictwie, Sąd pierwszej instancji uznał, że "w kontekście systemowym można próbować doszukiwać się pewnych racji, które mogłyby uzasadniać potrzebę rozważenia ochrony tymczasowej w odniesieniu do aktów o charakterze materialnym w niektórych sprawach, gdzie przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie proceduralne". Przemawiają za tym tak poglądy wyrażone w niektórych postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. z 20 września 2017 r., sygn. akt II OZ 909/17, jak też rekomendacje Rady Europy nr R (89)8 w sprawie tymczasowej ochrony sądowej (Recommendation No. R(89)8 of the Committee of Ministers to Member States of Provisional Court Protection in Administrative Maters, dostępne w bazie Rady Europy https://rm.coe.int; tłumaczenie i uwagi do rekomendacji przedstawia Z. Kmieciak, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, "Państwo i Prawo" 2003, s. 20-21), z których wynika (z rekomendacji I i II, zwłaszcza zd. 2), "że Państwa powinny zapewnić skuteczną ochronę tymczasową w przypadku zagrożeń powstających na skutek wydania aktów administracyjnych, a przy tym nie wskazuje się, że chodzi wyłącznie o akty administracyjne bezpośrednio zaskarżone". Przyjmując szeroką wykładnię art. 61 § 3 zd. 3 p.p.s.a., Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się jednakże okoliczności, które uzasadniałyby udzielenie skarżącemu ochrony tymczasowej we wnioskowanym zakresie. Jak stwierdzono, wniosek skarżącego nie zawierał uzasadnienia skonkretyzowanego do okoliczności sprawy, w szczególności do sytuacji samego skarżącego. Przedstawiono w nim hipotezę, że objęte pozwoleniem na budowę Starosty [...] z [...] września 2018 r. budynki mogą zostać wybudowane i będzie to budowa obarczona wadami. Zdaniem Sądu pierwszej instancji skarżący nie wyjaśnił jednakże, niebezpieczeństwo jakiej realnej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków mu grozi. Sąd zaznaczył, że w przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi i w razie wydania w przyszłości decyzji administracyjnych po myśli skarżącego już po wybudowaniu spornych budynków, będzie mógł być wdrożony stosowny proces naprawczy, który jest przewidziany w art. 50-51 Prawa budowlanego. Nie jest więc tak, jak zdaje się sugerować skarżący, że skutki budowy czy wybudowania obiektu nie mogą być odwrócone. W zażaleniu na postanowienie skarżący stwierdził, że "niewstrzymanie czynności inwestycyjnych i wybudowanie inwestycji obarczonej wadami spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowoduje trudne do odwrócenia skutki". Zdaniem skarżącego, przejawiać się to ma m.in. w wybudowaniu drogi o szerokości 6 m zamiast 10 m, co spowoduje niebezpieczeństwo w ruchu drogowym zarówno dla pojazdów jak i pieszych oraz na zerwaniu drenów na terenie inwestycji, co już teraz, przy niewielkich opadach deszczu, powoduje zalewanie nieruchomości skarżącego. Stwierdzono również, że ewentualna rozbiórka wybudowanych niezgodnie z prawem budynków spowoduje szkody finansowe zarówno po stronie dewelopera, jak i ludzi, którzy zaciągnęli kredyty pod zakup mieszkań. W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając zażalenie Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Sąd administracyjny wydając orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, opiera swoje rozstrzygnięcie przede wszystkim o wniosek skarżącego, zestawiając okoliczności i argumenty w nim podniesione z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy i ocenia, czy występują wymienione w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) przesłanki wstrzymania wykonania takiego aktu lub czynności. W realiach tej sprawy, Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty [...] z [...] września 2018 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono T. M. pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z parkingami i niezbędną infrastrukturą techniczną w [...] przy ul. [...] nie zasługiwał na uwzględnienie. Zasadniczą przyczyną takiego stanu rzeczy powinno być ustalenie, że decyzja, której wstrzymania domaga się skarżący, nie mieści się "w granicach tej samej sprawy". W związku z powyższym w tej sprawie kluczową kwestią jest odpowiedź na pytanie, jak należy rozumieć sformułowanie odnoszące się do wszystkich postępowań "w granicach tej samej sprawy". Należy wskazać, że nie jest jednolite stanowisko orzecznictwa co do tej kwestii. Niemniej jednak Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę prezentuje stanowisko wyrażone m.in. w postanowieniu NSA z 5 czerwca 2019 r., sygn. akt II OZ 426/19, z którego wynika, że "w art. 134 § 1 P.p.s.a. ustawodawca posłużył się zwrotem ‘w granicach danej sprawy’, a w art. 135 P.p.s.a. nakazał stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych lub podjętych ‘w granicach sprawy, której dotyczy skarga’, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do uznania, iż sens znaczeniowy w/w sformułowań miałby różnić się od znaczenia zwrotu zawartego w art. 61 § 3 P.p.s.a. ‘w granicach tej samej sprawy’. Należy zaznaczyć, że zwrot ‘w granicach tej samej sprawy’ dotyczy sprawy w ujęciu materialnym. Jak wskazuje się w doktrynie, na ‘sprawę administracyjną’ w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Należy zatem odnieść zakres udzielenia ochrony tymczasowej przez sąd do zakresu orzekania przez ten sąd (art. 135 P.p.s.a.)". Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy uznać, że powyższe rozumienie "sprawy administracyjnej" nie umożliwia w sprawie dotyczącej umorzenia postępowania odwoławczego wstrzymania wykonania decyzji Starosty [...] z [...] września 2018 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę. Decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego nie rozstrzyga bowiem o prawidłowości rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji. W decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze organ stwierdził jedynie, że odwołujący się nie miał legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] września 2018 r. Między obydwoma wymienionymi sprawami nie zachodzi zatem tożsamość przedmiotowa i właśnie ze względu na odrębność zakresu przedmiotowego nie można uznać, że tworzą one tę samą sprawę w znaczeniu materialnym. Już tylko z tego powodu zasadne było oddalenie wniosku o zastosowanie ochrony tymczasowej w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji. Nawet gdyby NSA przyjął szerokie rozumienie sformułowania "w granicach tej samej sprawy", to i tak brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego. Przesłankami wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., jest bowiem zajście niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie chodzi przy tym o jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę dla podmiotu składającego wniosek, ale o szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu. Uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa na stronie skarżącej. Nie wystarcza zatem jedynie złożenie wniosku, czy przytoczenie samych ustawowych przesłanek zastosowania ochrony tymczasowej. Niewystarczającym jest nawet przytoczenie w uzasadnieniu wniosku okoliczności, które jako normalne następstwa mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia. Wniosek powinien zostać poparty stosownymi argumentami pozwalającymi wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżący w złożonym wniosku nie wykazał, że wobec jego osoby zachodzi realna możliwość zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Okoliczności podnoszone we wniosku oraz w zażaleniu nie mogły stanowić przesłanki zastosowania ochrony tymczasowej, gdyż wnioskodawca powołał się na następstwa wykonania decyzji, nierodzące wobec niego skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Konsekwencje te, jak wskazuje sam skarżący, ponieść mieliby inwestor, który prowadzi roboty budowlane na własne ryzyko, mieszkańcy [...] oraz właściciele mieszkań w powstających obiektach, nie zaś skarżący. Ponadto nie jest jasne, w jaki sposób wykonanie decyzji zezwalającej na budowę trzech budynków mieszkalnych, spowoduje (i czy w ogóle) zalewanie gruntów skarżącego, które to uciążliwości nosiłyby znamiona znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Stwierdzenie natomiast, że sporna inwestycja jest niezgodna z prawem mogło być argumentem skargi wywiedzionej do Sądu. Na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Sąd nie może ocenić tych okoliczności. Ponadto z faktu ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę nie można wywodzić, że przyszły (nieznany) wynik postępowania sądowoadministracyjnego może być uznawany za przesłankę wstrzymania wykonania decyzji. Także hipotetyczna konieczność rozbiórki niezgodnie z prawem wybudowanych – jak zdaje się wywieść skarżący – budynków i ewentualne szkody wynikające z tego tytułu wiązać się będą z zupełnie innym postępowaniem. To wszystko, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sprawia, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki zastosowania ochrony tymczasowej, o jakiej mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.