II OZ 673/16

Dnia 30 czerwca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2016 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia E. S. i K. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 163/16 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...] w sprawie ze skargi E. S. i K. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych i zakazu użytkowania budynku postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Postanowieniem z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 163/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej WSA) w Warszawie odmówił skarżącym wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) dla m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych i zakazu użytkowania budynku. W uzasadnieniu postanowienia sąd I instancji wskazał, że skarżące – E. S. i K. S. wniosły do WSA w Warszawie skargę na decyzję MWINB z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia przez skarżące – współwłaścicielki budynku usługowo-hotelowego-restauracji "[...]" w Warszawie nieprawidłowości stwierdzonych w stanie technicznym tego budynku - przez: 1) wykonanie barierki przy schodach, 2) podwyższenie balustrady wzdłuż tarasu, 3) naprawienie izolacji gazowej, 4) naprawienie rynny, 5) zabezpieczenie luźno wiszących przewodów elektrycznych, 6) naprawienie płyt balkonowych, kratki odwodnienia liniowego i okładziny kamiennej schodów, 7) wykonanie barierki - oraz zakazu użytkowania tego obiektu z uwagi na występujące zagrożenie bezpieczeństwa jego użytkowników i pracowników. Decyzji organu I instancji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W skardze pełnomocnik skarżących wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB dla m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...]. W uzasadnieniu podniósł, że istnieje realne niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącym znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, w sytuacji gdy nie istnieje jakiekolwiek zagrożenie bezpieczeństwa osób i mienia. Wskazał, że oczywistym jest fakt, iż wykonanie zaskarżonej decyzji pociąga za sobą wysokie i wymierne straty finansowe. Pełnomocnik skarżących podniósł, że wobec wykonania przez skarżące decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2015 r. nieaktualny stał się zakaz użytkowania przedmiotowego budynku, zatem do czasu prawomocnego zakończenia niniejszego postępowania sądowego zasadnym jest wystąpienie z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Podniósł, że w przypadku uchylenia przez sąd decyzji organów obu instancji ich wcześniejsze wykonanie doprowadziłoby skarżące do znacznych strat finansowych spowodowanych zakazem prowadzenia działalności gospodarczej, z czym wiążą się skutki wynikające z niemożności realizowania zobowiązań wynikających z umów jakie skarżące zawarły w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. MWINB postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] odmówił wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2015 r. W piśmie z dnia 22 grudnia 2015 r., będącym uzupełnieniem skargi, skarżące podały, że usunęły stwierdzone nieprawidłowości wskazane w decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. i dołączyły na tę okoliczność opinię techniczną. Wskazując na powyższe sąd I instancji stwierdził, że w sytuacji, gdy decyzja została już wykonana - tak jak ma to miejsce zdaniem skarżących w niniejszej sprawie - bezprzedmiotowym było wydawanie postanowienia o wstrzymaniu jej wykonania. Zażaleniem reprezentowane przez pełnomocnika E. S. i K. S. zaskarżyli w całości ww. postanowienie i zarzucili mu naruszenie art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2-13 r., poz. 1409 z późn. zm., dalej uPb), poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie niezasadne jest wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji MWINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB dla m.st. Warszawy i odmowa dokonania przez sąd I instancji, na etapie postępowania w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania ww. decyzji, oceny czy skarżące wykonały decyzję organu I instancji, skutkiem czego doprowadzono do odmowy udzielenia skarżącym tymczasowej ochrony prawnej, w sytuacji w której pomimo wykonania przez skarżące w całości decyzji organu I instancji, pozostawiono w obrocie prawnym skutki prawne tej decyzji (posiadające rygor natychmiastowej wykonalności) oraz utrzymującej ją w mocy decyzji organu II instancji. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest de facto uniemożliwienie skarżącym prowadzenia działalności gospodarczej, pomimo pełnego zastosowania się do decyzji organu I instancji i całkowitego wykonania tej decyzji. Wskazując na powyższe wnoszą o: 1. zmianę zaskarżonego postanowienia w całości poprzez wstrzymanie wykonania decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, 2. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. 3. na podstawie art. 196 Ppsa wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia zażalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 61 § 3 Ppsa - po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Rozstrzygając na podstawie art. 61 § 3 Ppsa, sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych. Ustawa wymienia w tym przepisie dwie przesłanki: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Od tej zasady ustawodawca przewidział dwa wyjątki dotyczące aktów prawa miejscowego, które weszły w życie, oraz aktów lub czynności, których wstrzymanie wykonania wyłącza ustawa szczególna (por. Z. Kmieciak, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2003, z. 5, poz. 18). Należy zauważyć, że w przeciwieństwie do regulacji zawartych w art. 61 § 2 Ppsa – odnoszących się do organu – w przypadku postępowania przed sądem administracyjnym ustawodawca pominął przesłankę negatywną w postaci nadania decyzji lub postanowieniu rygoru natychmiastowej wykonalności – co może być istotne z perspektywy niniejszej sprawy. Niemniej jednak, poza wymienionymi wprost w treści art. 61 § 3 Ppsa przesłankami negatywnymi, w literaturze przedmiotu wskazuje się na istnienie również innych przesłanek negatywnych, które uniemożliwiają wydanie rozstrzygnięcia o wstrzymaniu. Wskazuje się tu m.in. na brak przedmiotu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, który ma miejsce wtedy, kiedy organ, którego decyzję zaskarżono, wstrzymał jej wykonanie w całości lub w części, bądź sytuacja kiedy decyzja została już wykonana w całości, albo kiedy nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, Warszawa 2009, s. 166.). W tym przypadku za punkt odniesienia przyjmuje się skutek jaki wywołuje decyzja, m.in. to czy doszło już do zajścia przewidzianej w decyzji zmiany lub do podjęcia dalszych środków w celu realizacji następstw wynikających z decyzji. Sąd I instancji, analizując ponownie sprawę, musi rozstrzygnąć czy wydana w stosunku do strony skarżącej decyzja MWINB z dnia 26 listopada 2015 r. wywołała już określone skutki, czyniąc wniosek strony bezprzedmiotowym, czy też może ona podlegać wstrzymaniu przez sąd administracyjny. Umknęło uwadze sądowi wojewódzkiemu, że orzekając w kwestii wstrzymania wykonania sąd powinien uwzględnić zmianę okoliczności (art. 61 § 4 Ppsa). W szczególności rozważyć należy czy - deklarowane przez stronę skarżącą i uprawdopodobnione przedłożonymi dokumentami - wykonanie przezeń robót określonych w decyzji nakazowej organu I instancji, uzasadnia objęcie strony ochroną tymczasową w rozumieniu art. 61 § 3 Ppsa w części odnośnie zakazu użytkowania obiektu budowlanego. W tym zakresie celowe jest uzyskanie stanowiska organów nadzoru budowlanego. Z tych też względów, stosownie do art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.