II OZ 683/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Y. F. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2014 r., sygn. akt IV SAB/Wa 68/14 w zakresie zawieszenia postępowania sądowego w sprawie ze skargi Y. F. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie rozpoznania wniosku postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 26 maja 2014 r., sygn. akt IV SAB/Wa 68/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "P.p.s.a."), zawiesił postępowanie sądowe w sprawie ze skargi Y. F. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie rozpoznania jego wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2013 r., Nr [...], Wojewoda Mazowiecki odmówił potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez zainteresowanego. Po rozpatrzeniu odwołania od przedmiotowej decyzji, Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] października 2013 r., Nr [...], orzekł o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia [...] lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2567/13, po rozpoznaniu skargi Y. F., uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 2013 r., podnosząc, że braki wniosku skarżącego o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego, nie są brakami wniosku w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Spraw Wewnętrznych, w wyniku czego, sprawę przekazano w dniu 29 kwietnia 2014 r., do Naczelnego Sądu Administracyjnego celem rozpoznania tego środka zaskarżenia. Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w niniejszej sprawie zasadne jest zawieszenie postępowania sądowego, bowiem prawomocne rozstrzygnięcie co do legalności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 2013 r., którą organ odwoławczy uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego [...] września 2013 r., wskazując na konieczność zastosowania procedury przewidzianej przez art. 64 k.p.a., determinuje rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie ze skargi na bezczynność Wojewody Mazowieckiego. Ocena prawna charakteru wymogów wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego wynikających z art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2012 r., poz. 161 ze zm.) ma wpływ na rozstrzygnięcie Sądu w przedmiocie bezczynności. W zażaleniu na powyższe postanowienie Y. F. wniósł o jego uchylenie, ponieważ zapadło z naruszeniem art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Podkreślono, iż zaskarżone postanowienie stoi w sprzeczności z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 24 listopada, sygn. akt II FPS 4/08 (ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 62). Zdaniem skarżącego, Sąd I instancji miał możliwość dokonania samodzielnej oceny zasadności skargi na bezczynność, a wydanie rozstrzygnięcia nie było uzależnione od wyniku innego toczącego się postępowania sądowego. Wskazano, iż pozostawienie wniosku bez rozpoznania stanowi samodzielną podstawę prawną, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, do złożenia skargi na bezczynność do Sądu administracyjnego. Jednocześnie zakresem kognicji Sądu objęta jest wyłącznie kontrola zgodności z prawem pozostawienia przez organ administracji podania bez rozpoznania. Stanowisko Wojewody Mazowieckiego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania było następstwem własnej oceny materiału dowodowego po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpoznania. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wymusza na dwóch organach administracji różnych stopni merytoryczne rozpoznanie tej samej sprawy, przy czym każdy z nich rozstrzyga w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w chwili orzekania. W ocenie skarżącego wyeliminowanie przez Sąd administracyjny z obrotu prawnego decyzji organu II instancji pozostaje bez wpływu na istnienie przedmiotu orzekania w niniejszej sprawie - bezczynności Wojewody Mazowieckiego w związku pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Przyjęte nadto przez Sąd stanowisko, zdaniem skarżącego, przeczy konstytucyjnemu prawu strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki oraz nie zabezpiecza realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. daje Sądowi możliwość zawieszenia z urzędu postępowania sądowoadministracyjnego w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Zawieszenie postępowania ma charakter fakultatywny i zależy od uznania sądu. Związek pomiędzy sprawą rozpoznawaną w postępowaniu przed sądem administracyjnym a kwestią będącą przedmiotem postępowania prejudycjalnego musi cechować się tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2008 r. sygn. II FPS 4/08 wskazano, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego musi być istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego oraz powinno mieć bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania. Zawieszenie postępowania powinno być również uzasadnione ze względów celowości, sprawiedliwości, jak i ekonomiki procesowej. Oceniając zaskarżone postanowienie poprzez pryzmat wskazanych wyżej warunków, nie można podzielić sformułowanego w zażaleniu stanowiska wskazującego, że zawieszenie postępowania w sprawie ze skargi Y. F. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie rozpoznania wniosku zostało podjęte przez Sąd I instancji z naruszeniem art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Nie znajduje uzasadnienia pogląd skarżącego, zgodnie z którym wydanie rozstrzygnięcia dotyczącego pozostawania Wojewody Mazowieckiego w bezczynności w odniesieniu do rozpoznania wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego nie było uzależnione od wyniku postępowania odnoszącego się do oceny legalności decyzji kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych. Mieć na uwadze należy bowiem, że wbrew odmiennemu stanowisku skarżącego, przesądzenie kwestii dotyczącej zgodnego z prawem działania organu odwoławczego w sprawie zakończonej decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. determinuje rozstrzygnięcie zagadnienia odnoszącego się do stwierdzenia, czy wniosek skarżącego o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego obarczony był brakami uzasadniającymi pozostawienie go bez rozpoznania. Przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność organu w sytuacji, gdy wniosek strony został pozostawiony bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.), przedmiotem kontroli sądowej pozostaje ocena prawidłowości stanowiska organu uznającego wniosek za obarczony brakami niepozwalającymi wydać decyzji co do istoty (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r. sygn. I OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/1/2). Wskazywana wyżej zależność ma konkretny i realny charakter wynikający z tego, że wynik toczącego się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowania sądowego będzie wpływał na sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej wszczętej wnioskiem skarżącego o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego. Zależność tę odróżnić należy tym samym od związków, które występują pomiędzy postępowaniami w sprawach tego samego rodzaju opartych na podobieństwie występujących w nich problemów prawnych. Niezasadność zawieszenia postępowania w tego typu przypadkach jest uzasadniona brakiem podstaw do nadawania wyrokowi Naczelnego Sądu Administracyjnego mocy wiążącej rozciągającej się na rozstrzygnięcia podejmowane w sprawach odrębnych od rozpoznawanej przez ten Sąd. W odniesieniu do analizowanej powyżej kwestii nie może ulegać wątpliwości, że w przypadku uprawomocnienia się wyroku uchylającego decyzję kasacyjną, brak jest możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego przez organ I instancji, załatwienie sprawy powinno zostać bowiem przeniesione na poziom postępowania prowadzonego przed organem odwoławczym. Szczególny układ procesowy, jaki może wystąpić po wyroku sądu uchylającym decyzję kasacyjną, mógłby prowadzić, jak się wskazuje, do wydania orzeczenia sądowego w sprawie, w której postępowanie ponownie prowadzone przed organem I instancji zakończyło się wydaniem decyzji ostatecznej, jak też zbiegu dwóch postępowań odwoławczych prowadzonych w tej samej sprawie (por. J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 26 czerwca 1997 r. sygn. II SA/Wr 854/96, OSP 1998/6/108). Należy zauważyć, że powyższy problem dwutorowości postępowań został dostrzeżony w orzecznictwie sądowym już w chwili rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego dotyczącego kwestii, czy na decyzję organu odwoławczego uchylającą decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia przysługuje skarga do sądu (por. uchwała składu siedmiu sędziów SN z dnia 16 stycznia 1997 r. sygn. III ZP 5/96, OSNP 1997/15/262). W niniejszym postępowaniu Wojewoda Mazowiecki, po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, nie wydał postanowienia o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które podlegałoby odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W rozstrzyganym przypadku nie zachodzi zatem konieczność bezpośredniego przesądzenia spornego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zagadnienia związanego z tym, czy w sytuacji zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, organ I instancji zobowiązany jest traktować kontrolę legalności tejże decyzji równoważnie z powstaniem w sprawie zagadnienia wstępnego uzasadniającego zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r. sygn. I FSK 3045/11). Mieć na uwadze jednak należy, że także przy ocenie zakresu zastosowania art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w sprawie ze skargi na bezczynność organu nie można nie dostrzegać zasadności akcentowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiska wskazującego, że przyjmowana wykładnia przepisów procesowych powinna prowadzić do nadawania rozstrzygnięciom cech trwałości i pewności. Należy tym samym przeciwdziałać możliwości pojawienia się wskutek – tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie - zbiegu toczących się równolegle dwu postępowań sądowoadministracyjnych rozstrzygnięć, których byt prawny czy też prawidłowość byłyby uzależnione od decyzji procesowej podjętej przez Sąd w sprawie głównej, a więc decydującej o tym, czy wniosek skarżącego o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego nie czynił zadość warunkom określonym w ustawie z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2012 r., poz. 161 ze zm.). Przedstawione wyżej argumenty stoją na przeszkodzie, by uznać, że orzeczenie Sądu I instancji sprzeciwia się względom celowości, sprawiedliwości oraz ekonomiki procesowej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.