II OZ 708/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia H.J. i M.J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 sierpnia 2024 r. sygn. akt II SA/Bd 538/24 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi H.J. i M.J. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia 23 kwietnia 2024 r. nr WINB-WOP.7721.41.2024.MK w przedmiocie nakazu opróżnienia budynku mieszkalnego postanawia: oddalić zażalenie. H.J. i M.J. (dalej zwani skarżącymi) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia 23 kwietnia 2024 r., nr WINB-WOP.7721.41.2024.MK w przedmiocie nakazu opróżnienia budynku mieszkalnego. W decyzji nakazano skarżącym: 1) opróżnienie i wyłączenie z użytkowania w całości budynku mieszkalno-usługowego frontowego przy ul. [...] we W. (działka nr [...] KM [...] ob. [...]), 2) po opróżnieniu i wyłączeniu z użytkowania przedmiotowego budynku odłączyć media zasilające dostarczane do budynku, w terminie 7 dni od opróżnienia i wyłączenia z użytkowania przedmiotowego budynku, 3) wykonanie doraźnego zabezpieczenia budynku frontowego przed dostępem do niego osób postronnych poprzez zlikwidowanie (zamurowanie, zabicie deskami lub w inny skuteczny sposób) otworów okiennych i drzwiowych zlokalizowanych na ścianach zewnętrznych kondygnacji parteru, w terminie 7 dni od otrzymania przez zobowiązanych decyzji ostatecznej, 4) umieszczenie na przedmiotowym budynku w widocznym miejscu, od strony ul. [...] oraz od strony podwórza, zawiadomień o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania, w terminie 7 dni od otrzymania przez zobowiązanych niniejszej ostatecznej decyzji. Jednocześnie w skardze skarżący wnieśli o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadniając wniosek podnieśli, że wskazany w treści decyzji siedmiodniowy termin na wykonanie obowiązków był zbyt krótki z uwagi na tzw. długi weekend i to, że w jego okresie wiele instytucji nie pracuje. Skarżący wskazali, że zmuszeni byli dokonać konsultacji z zakładem energetycznym i przedsiębiorstwem wodociągów i kanalizacji w sprawie możliwości odłączenia mediów i ewentualnej możliwości alternatywnego podłączenia mediów do oficyn, w których zamieszkują osoby trzecie. Wyjaśnili, że w dwóch różnych częściach piwnicy budynku frontowego znajdują się przyłącza mediów, które następnie dokonują zasilania oficyn, które są de facto integralną częścią budynku frontowego, zaś w przypadku odłączenia mediów skarżący mogliby być pociągnięci do odpowiedzialności karnej i mógłby zostać nałożony na nich obowiązek z art. 66 ust. 1a ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682; dalej Prawo budowlane), bowiem wykonanie decyzji pozbawi lokatorów mieszkań w oficynach możliwości korzystania z nich. Wskazali, że wodę może odłączyć jedynie przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 16 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 538/24 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, na zasadzie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej zwanej P.p.s.a.). W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w sprawie skarżący nie wskazali okoliczności, które w ocenie Sądu potwierdzałyby, że wykonanie decyzji spowoduje znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Sąd zauważył, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji został zawarty w skardze na decyzję w przedmiocie nakazu opróżnienia budynku mieszkalnego oraz wykonania określonych obowiązków w celu tymczasowego wyeliminowania zagrożenia bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzi. Zaskarżona decyzja wydana została na skutek stwierdzenia przez organ niebezpieczeństwa zawalenia się przedmiotowego budynku. W takiej sytuacji, nie wypowiadając się co do zgodności z prawem tej decyzji (co będzie przedmiotem rozważań podczas merytorycznej oceny jej prawidłowości), Sąd stwierdził, że nałożone obowiązki winny zostać wykonane w jak najkrótszym możliwym terminie. Zwłoka w wykonaniu zabezpieczeń dostępu do budynku może bowiem skutkować, w razie wystąpienia katastrofy budowlanej, oczywistym zagrożeniem dla zdrowia i życia ludzi przebywających w tym budynku i jego otoczeniu. Z tych samych powodów Sąd nie znalazł także podstaw do uwzględnienia argumentacji wskazującej na konieczność zapewnienia możliwości korzystania z lokali mieszczących się w oficynach budynku. W ocenie Sądu nie jest też podstawą uzasadniającą wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji to, że mieszkańcy oficyn będą mieli utrudniony dostęp do swoich nieruchomości, bowiem mogą oni na zasadach umownych uzyskać tymczasowy dostęp od strony ul. Żabiej. Przede wszystkim jednak przechodzenie przez bramę frontową przedmiotowego budynku jest oczywiście niedopuszczalne z uwagi na ryzyko jego zawalenia się. Sąd uznał, że nietrafna jest argumentacja co do rzekomej przeszkody dla terminowego wykonania obowiązków wynikającej z tzw. długiego weekendu, skoro, po pierwsze zaskarżona decyzja została doręczona skarżącym 25 kwietnia 2024 r., a po drugie możliwość wykonania obowiązków nie jest zależna od normalnych godzin pracy innych instytucji. Sąd z urzędu bowiem dostrzegł, że nawet jeżeli zobowiązani nie wykonaliby obowiązku odłączenia mediów w którymś z dni roboczych, to awaryjne odłączenia mediów są realizowane przez gestorów sieci również w dni wolne od pracy przez dyżurujących pracowników. Ponadto fakt, że odłączenie mediów do budynku frontowego skutkować będzie pozbawieniem tych mediów lokali mieszkalnych w oficynach nie może stanowić przeszkody dla ich odłączenia, bowiem negatywne skutki związane z awarią instalacji podczas ewentualnej katastrofy budowlanej muszą być oceniane jako oczywiście bardziej dolegliwe, aniżeli niedogodność związana z czasowym pozbawieniem tych mediów lokali w oficynach. Ewentualna odpowiedzialność skarżących z powołanego przez nich we wniosku art. 191 Kodeksu karnego, choć nad wyraz wątpliwa (przepis ten stanowi o przestępstwie zmuszania) nie może mieć wpływu na konieczność natychmiastowej realizacji nakazanych czynności, skoro ich niewykonanie rodzi niebezpieczeństwo dla zdrowia i życia ludzi znajdujących się w otoczeniu budynku, w tym lokatorów oficyn. Podobnie brak jest podstaw do stosowania wobec skarżących powołanego przez nich art. 66 ust. 1a Prawa budowlanego, skoro przepis ten stanowi o ingerencjach "nieuzasadnionych względami technicznymi", co w niniejszej sprawie nie ma miejsca, bowiem zasadność zastosowania tych ingerencji wynika z okoliczności samej sprawy. Zażalenie na postanowienie Sądu z dnia 16 sierpnia 2024 r. wnieśli skarżący domagając się zmiany zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji; ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Ponadto skarżący wystąpili z wnioskiem o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować znaczne szkody w majątku skarżących, bowiem przeniesienie przyłącza mediów wiąże się z nadmiernymi kosztami, których skarżący nie są w stanie ponieść bez uszczerbku koniecznego dla utrzymania siebie i rodziny. Ponadto w przypadku gdyby decyzja została wykonana to może wywołać odpowiedzialność odszkodowawczą z powództwa cywilnego zarówno przez osoby trzecie (m.in. lokatorów), ale także od podmiotów gospodarczych dostarczających media za ewentualne zerwanie umów o dostawę mediów. W sytuacji wykonania przez skarżących decyzji, a następie jej uchylenie przez Sąd skarżący ponieśliby nadmierne koszty, których de facto nie odzyskaliby, zaś środki te mogłyby zostać przeznaczone na ewentualne czynności związane z zabezpieczeniem nieruchomości bądź inne prace związane z poprawą stanu nieruchomości. Wskazali, że przedstawili dowody, że aktualny stan nieruchomości części frontowej został zabezpieczony i nie stwarza zagrożenia dla osób trzecich. Nie zgodzili się z argumentacją Sądu co do przeszkody terminowego wykonania obowiązków wynikających z tzw. długiego weekendu. W ich ocenie odcięcie mediów w trakcie tzw. długiego weekendu pozbawiłoby lokatorów dostępu do bieżącej wody, możliwości odprowadzania ścieków, czy energii elektrycznej, co w konsekwencji mogłoby rodzić ewentualną odpowiedzialność na gruncie prawa cywilnego, prawa administracyjnego poprzez stworzenie zagrożenia epidemiologicznego, ale również na gruncie prawa karnego. Aktualny stan budynku frontowego nie stwarza zagrożenia pod względem spowodowania katastrofy budowlanej. Ponadto usunięto ewentualne zagrożenia dla osób trzecich, które mogą przechodzić lub przebywać w sąsiedztwie budynku. W ocenie skarżących Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że osoby zamieszkujące na terenie przedmiotowej nieruchomości mogą swobodnie korzystać z przejścia od ulicy Żabiej swobodnie, jako drogi alternatywnej. Wskazany dostęp jest ograniczony, zaś droga ta jest alternatywna, w razie jakichkolwiek awarii bądź jako droga ewakuacyjna. W pozostałym zakresie, droga ta jest niedostępna dla osób, pojazdów w codziennym użytkowaniu. Ponadto podnieśli, że przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne, poza przypadkami wskazanymi w ustawie nie może odciąć dostawy wody oraz zamknąć przyłącza kanalizacyjnego. Zdaniem skarżących organ pierwszej instancji nie dostrzegł, że oficyny stanowią integralną część budynku frontowego, pomimo tego, że wynika to wprost z planów architektonicznych oraz planów geodezyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący nie uprawdopodobnili, aby wskutek wykonania zaskarżonej decyzji doszło do powstania skutków, o jakich mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., których wystąpienie warunkuje udzielenie ochrony tymczasowej, a w zażaleniu nie zdołali podważyć prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji w tym zakresie. Zgodnie z powołanym przepisem sąd może na wniosek strony skarżącej wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W okolicznościach tej sprawy podnoszone argumenty mające przemawiać za zasadnością wstrzymania wykonania decyzji, nie mogły odnieść oczekiwanego przez skarżących skutku. Choć niewątpliwie nakaz opróżnienia budynku mieszkalnego i wyłączenia go z użytkowania jest znaczną dolegliwością dla strony, to jednak z uwagi na charakter sprawy brak jest podstaw do uznania, że wyczerpują one przesłanki zawarte w art. 61 § 3 P.p.s.a. Kluczowe znaczenie w tej sprawie ma bowiem fakt, że budynek z uwagi na ryzyko zawalenia się stanowi zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi oraz mienia. Uwzględnienie wniosku mogłoby zatem pociągnąć za sobą powstanie niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia zarówno jego użytkowników, jak i osób znajdujących się w jego otoczeniu. Stwierdzenie to znajduje oparcie w materiale dowodowym sprawy; podczas kontroli w dniu 3 października 2023 r. PINB Miasta Włocławka stwierdził bowiem zły stan techniczny budynku; z przedłożonego przeglądu budowlanego wykonanego przez E.K. wynika, że budynek frontowy jest w bardzo złym stanie technicznym i należy wyłączyć go z użytkowania oraz rozebrać część nadbudowaną. Ponadto organ pierwszej instancji ustalił, że przedmiotowy budynek nie jest użytkowany od 2010 r. poza lokalem użytkowym na parterze, w którym mieści się księgarnia prowadzona przez skarżących. Kolejna kontrola budynku w dniu 31 stycznia 2024 r. potwierdziła powyższe ustalenia, a ponadto stwierdzono zły stan techniczny budynku i groźbę jego zawalenia się. Z uwagi na powyższe już podczas kontroli zalecono wstrzymanie jego użytkowania. Skarżący zwalczają te ustalenia, jednak zarzuty zażalenia skierowane przeciwko zaskarżonej decyzji dotyczące odłączenia mediów w tym budynku i niezasadności nałożenia określonych nakazów, w szczególności doraźnego zabezpieczenia budynku przed dostępem osób postronnych, czy też niemożności wykonania określonych nakazów z uwagi na zbyt krótki okres czasu pozostają poza obszarem zainteresowania Sądu w niniejszym postępowaniu incydentalnym, a na tego właśnie rodzaju argumentacji opiera się w dużej mierze zażalenie. Zasadniczo w ramach rozpoznawania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania decyzji sąd nie może oceniać prawidłowości wydania decyzji nakładającej określone obowiązki w aspekcie jej zgodności z prawem, ale to czy jej wykonanie, jeszcze przed wydaniem orzeczenia kończącego postępowanie może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom strony skarżącej. Słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że rozpoznając wniosek w przedmiocie zastosowania środka tymczasowego w niniejszej sprawie, dotyczącej w decyzji wydanej na podstawie art. 68 Prawa budowlanego, sąd administracyjny powinien kierować się potrzebą ochrony dóbr o szczególnym znaczeniu, jakim jest zdrowie i życie osób, których dotyczy zaskarżony akt, przyznając im pierwszeństwo przed względami podnoszonymi przez skarżących, w tym przypadku trudności z wykonaniem nakazów zawartych w zaskarżonej decyzji, czy związanych z posiadaniem niewystarczających środków finansowych. Sąd winien brać pod uwagę także następstwa jego wykonania nie tylko w kontekście sytuacji skarżących, lecz również uwzględnić dobro publiczne. Częstokroć bowiem interes skarżących w czasowym odroczeniu skutków wykonania zaskarżonego aktu koliduje z innymi wartościami zasługującymi na ochronę. Zgodzić się więc trzeba z Sądem pierwszej instancji, że to właśnie wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a nie jej wykonanie, mogłoby wywołać skutki, o jakich mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Zestawienie interesu skarżących z interesem publicznym nakazywało jednoznacznie dać priorytet temu drugiemu, gdyż życie i zdrowie ludzi oraz ich bezpieczeństwo stanowią wartość nadrzędną wobec okoliczności podnoszonych przez skarżących. Stwierdzony przez organy nadzoru budowlanego zły stan techniczny budynku stwarzający groźbę jego zawalenia się bez wątpienia powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz podjęte przez te organy kroki celem zniwelowania tych zagrożeń, przemawiają za odmową wstrzymania tego aktu. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Odnosząc się do zawartego w zażaleniu wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wywołanego wniesionym zażaleniem stwierdzić należy, że nie może on zostać uwzględniony, bowiem brak jest podstawy prawnej do orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny o zwrocie takich kosztów między stronami, w szczególności podstawy takiej nie stanowią przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a.