II OZ 739/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 36/14 o odmowie przyznania prawa pomocy w zakresie obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych w sprawie ze skargi P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia postanawia: oddalić zażalenie Postanowieniem z dnia 23 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 36/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odmówił P. przyznania prawa pomocy w zakresie obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych. W uzasadnieniu podniesiono, że postanowieniem z dnia 7 marca 2014 r. referendarz sądowy odmówił stronie skarżącej przyznania prawa pomocy w powyższym zakresie. W uzasadnieniu podano, że w złożonym wniosku nie wskazano żadnych przesłanek, które mogłyby uzasadniać przyznanie prawa pomocy w zakresie obejmującym zwolnienie od kosztów, które na obecnym etapie postępowania wynoszą 2.000 zł. Ze złożonego oświadczenia wynika, że P. posiada wystarczające środki finansowe (w wysokości 19.157,98 zł na dzień 19 grudnia 2013 r.) na pokrycie bieżących wydatków własnych. Oceniono, że strona skarżąca w granicach posiadanych środków finansowych powinna uwzględnić możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz ponoszenia związanych z tym kosztów sądowych zwłaszcza, że § 125 Statutu przewiduje możliwość działania okręgowego zarządu P. w sprawach sądowych, podatkowych i administracyjnych. Postanowieniem z dnia 27 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu sprzeciwu, przyznał stronie skarżącej prawo pomocy w zakresie częściowym obejmującym zwolnienie od opłat sądowych ponad kwotę 1. 000 zł. Sąd w pierwszej kolejności odniósł się do podnoszonego przez stronę skarżącą ustawowego zwolnienia z obowiązku uiszczania kosztów sądowych. Wskazano, że przepis art. 241 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) dopuszcza możliwość zwolnienia od obowiązku uiszczania kosztów sądowych przez inne przepisy prawa. Przepisy te muszą mieć charakter przepisów szczególnych w stosunku do ustawy p.p.s.a. Sąd ocenił, że nie może stanowić podstawy ustawowego zwolnienia strony skarżącej od obowiązku uiszczania wpisu sądowego od złożonej skargi przepis art. 16 uprzednio obowiązującej ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, bowiem nie odnosi się on do opłat składających się na koszty sądowe w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podstawy takiej nie może również stanowić przepis art. 62 aktualnie obowiązującej ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, bowiem odsyła on do przepisów dotyczących kosztów sądowych w sprawach cywilnych. Następnie Sąd wskazał, że strona skarżąca posiada wystarczające środki na uiszczenie części wpisu sądowego w wysokości 1.000 zł. Na dzień 19 grudnia 2013 r. P. posiadał bowiem środki finansowe w wysokości 19.157,98 zł. Strona skarżąca złożyła zażalenie na powyższe postanowienie wnosząc o jego zmianę i przyznanie prawa pomocy w zakresie częściowym poprzez zwolnienie od obowiązku ponoszenia kosztów sądowych w całości. Zarzuciła brak zastosowania art. 16 uprzednio obowiązującej ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, ewentualnie art. 62 aktualnie obowiązującej ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 6 maja 2014 r. uchylił zaskarżone orzeczenie. W uzasadnieniu podzielono stanowisko Sądu I instancji, że brak jest podstaw ustawowego zwolnienia strony skarżącej z obowiązku uiszczania kosztów sądowych. NSA podało, że żaden z przepisów ustawy o ogrodach działkowych z dnia 13 grudnia 2013 r. nie przewiduje ustawowego zwolnienia stowarzyszeń [...] z obowiązku uiszczania kosztów sądowych w sprawach sądowoadministracyjnych. Takim przepisem nie jest art. 62 tej ustawy, na mocy której dokonano nowelizacji ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, która znajduje zastosowanie tylko wobec spraw cywilnych (art. 1 tej ustawy), ani art. 16 uprzednio obowiązującej ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Przepis ten obecnie nie obowiązuje (choć obowiązywał w dacie wniesienia skargi) i nie wynika z niego, że P. z tytułu prowadzenia działalności statutowej, czy też jego członkowie z tytułu użytkowania działek w rodzinnych ogrodach działkowych, korzystają z ustawowego zwolnienia z obowiązku ponoszenia kosztów sądowych w sprawach sądowoadministracyjnych. Przepis ten dotyczył tylko podatków i opłat (administracyjnych, skarbowych), z tym że z podatku od nieruchomości i podatku rolnego na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Powodem uchylenia kwestionowanego postanowienia było to, że Sąd nie uzasadnił w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości swojego stanowiska w zakresie prawa pomocy. Nie dokonano jakiejkolwiek analizy relacji pomiędzy kwotami posiadanych środków pieniężnych, możliwości ich wydatkowania, czy też kwoty wpisu sądowego od skargi. Nie wyjaśniono również, dlaczego uznano, że kwota 1.000 zł jest kwotą kosztów sądowych, którą każdorazowo strona skarżąca może uiścić. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy zalecono uwzględnić to, że strona skarżąca nie kwestionuje możliwości ponoszenia kosztów sądowych, lecz przede wszystkim podkreśla, że uzyskanie środków na ten cel wiąże się ze zwołaniem walnego zgromadzenia członków Związku. Rozpoznając sprawę ponownie, zarządzeniem z dnia 3 czerwca 2014 r. zwrócono się do strony skarżącej o udzielenie informacji czy na walnym zgromadzeniu planowanym na dzień 26 kwietnia 2014 r. podjęto uchwałę umożliwiającą P. partycypowanie w kosztach sądowych w sprawach dotyczących statutowej działalności P., w terminie 3 dni pod rygorem odmowy przyznania prawa pomocy we wnioskowanym zakresie. Strona skarżąca nie udzieliła w wyznaczonym terminie żądanej informacji, zamiast tego uiściła kwotę 1.000 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odmówił przyznania prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych. Sąd przytoczył art. 245 § 3 w zw. z art. 246 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 .r., poz. 270 ze zm.), zgodnie z którym przyznanie prawa pomocy osobie prawnej, a także innej jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej w zakresie częściowym obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych następuje - gdy wykaże ona, że nie ma dostatecznych środków na poniesienie pełnych kosztów postępowania. Osoba prawna oraz inna organizacja nieposiadająca osobowości prawnej nie może powoływać się tylko na to, że aktualnie nie dysponuje środkami na poniesienie kosztów sądowych, ale musi także wykazać, że nie ma ich, mimo iż podjęła wszelkie niezbędne działania, by zdobyć fundusze na pokrycie wydatków (vide: postanowienie NSA z 15 stycznia 2014 r., II FZ 1528/13, Lex nr 1417311). W ocenie Sądu strona skarżąca sukcesywnie nie kwestionowała możliwości ponoszenia kosztów sądowych, lecz podnosiła, że uzyskanie środków na ten cel wiąże się ze zwołaniem walnego zgromadzenia członków P. W związku z tym umożliwiono jej wykazanie, że podjęła wszelkie niezbędne działania, by zdobyć fundusze na pokrycie kosztów sądowych w sprawie niniejszej. Jako, że ponowne rozpoznanie wniosku miało miejsce po dacie planowanego zgromadzenia, zwrócono się do strony skarżącej o udzielenie informacji czy została podjęta uchwała umożliwiającą P. partycypowanie w kosztach sądowych w sprawach dotyczących statutowej działalności P. W zakreślonym terminie informacja w tym zakresie nie została udzielona. Jako, że udzielenie tej informacji miało nastąpić pod rygorem odmowy przyznania prawa pomocy we wnioskowanym zakresie to już tylko z tego powodu wniosek nie mógł być uwzględniony. Sąd podkreślił, że uiszczenie kwoty 1.000 zł zamiast udzielenia żądanej przez Sąd informacji świadczy o tym, że Związek nie tylko posiada odpowiednie środki finansowe pozwalające mu na ponoszenie kosztów sądowych (w wysokości 19.157,98 zł na dzień 19 grudnia 2013 r.), ale wbrew temu co wywodzono może nimi swobodnie dysponować. W zażaleniu P. zaskarżył powyższe postanowienie w całości i wniósł o zmianę postanowienia poprzez zwolnienie skarżącego od opłat sądowych ponad kwotę 1000 złotych. W uzasadnieniu P. podniósł, iż zapoznał się z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z maja 2014 r., sygn. akt: II OZ.398/14 i przyznaje, że w zakresie zwolnienia od opłat sądowych nie ma zastosowania art. 16 ustawy z 08 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, jak i art. 62 nowej ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o ROD. W ocenie skarżącego nie podważa to jednak zasadności zaktualizowanego wniosku skarżącego o zwolnienie z opłat sądowych ponad kwotę 1 tys. złotych. Takie postanowienie o częściowym zwolnieniu z opłat wydał WSA w Białymstoku Wydział II w dniu 27 marca 2014 r., po uchyleniu tego postanowienia przez NSA, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zwrócił się o udzielenie informacji czy na planowanym na dzień 26 kwietnia 2014 r. Walnym Zgromadzeniu Członków P. podjęto uchwałę umożliwiającą partycypowanie w kosztach sądowych w sprawach dotyczących statutowej działalności P. Związek podał, że nie zdołał wprowadzić do porządku obrad w dniu 26 kwietnia 2014 r. takiego punktu obrad, albowiem obrady zostały zdominowane przez członków zwolenników secesji, którzy procedowanie ograniczyli jedynie do podjęcia uchwały o wyodrębnieniu się z R. ze struktury P., na podstawie art. 69 i art. 70 ustawy o ROD z dnia 13 grudnia 2013 r. Nowe stowarzyszenie ogrodowe nie zostało jeszcze zarejestrowane w Sądzie Rejonowym w Białymstoku. W zaistniałej sytuacji formalnie nadal istniejący "stary" Zarząd P. mając na uwadze stan wyższej konieczności - spór toczy się o karę w wysokości aż 152 394,24 zł bez odsetek - postanowił tymczasowo "założyć" kwotę 1000 zł wyznaczoną przez WSA w Białymstoku. Jest to duże ryzyko, ponieważ władze nowego Stowarzyszenia po zarejestrowaniu mogą nie zaakceptować tego wydatku, kwestionując sprawozdanie finansowe na dzień przejęcia ROD w świetle art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Instytucja prawa pomocy jest wyjątkiem od generalnej zasady wyrażonej w art. 214 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., zgodnie z którą do uiszczenia kosztów sądowych obowiązany jest ten, kto wnosi do sądu pismo podlegające opłacie lub powodujące wydatki. Zwolnienie z tego obowiązku może nastąpić tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy strona nie z własnej winy pozbawiona jest środków niezbędnych na pokrycie tych kosztów. Prawo pomocy jest szczególną instytucją postępowania przed sądami administracyjnymi, która ma na celu zagwarantowanie konstytucyjnego prawa do sądu osobom, które nie są w stanie samodzielnie ponieść kosztów postępowania sądowego, a tym samym realizację uprawnień wynikających z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 roku (Dz.U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 ze zm.). Wskazać jednak należy, iż prawo dostępu do sądu nie ma charakteru absolutnego i może być przedmiotem uzasadnionych prawnie ograniczeń. W przypadku, gdy dostęp jednostki do sądu jest ograniczony czy to przez działanie prawa, czy faktycznie, ograniczenie tego prawa nie będzie sprzeczne z cytowanymi wyżej przepisami Konstytucji i Konwencji, gdy ograniczenie dostępu do sądu nie narusza samej istoty tego prawa, gdy zmierza do realizacji uzasadnionego prawnie celu, oraz gdy zachowana została rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, do realizacji którego stosowane środki zmierzały. Stąd ograniczona ilość funduszy publicznych dostępna na udzielanie pomocy prawnej sprawia, że koniecznością systemu wymiaru sprawiedliwości jest przyjęcie procedury selekcji, a sposób, w jaki ta procedura funkcjonuje w poszczególnych sprawach, winien być pozbawiony arbitralności lub dysproporcjonalności i nie powinien rzutować na istotę prawa dostępu do sądu (por. wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 16 lipca 2002 r. w sprawie P., C. i S. vs. Wielka Brytania nr 56547/00, opubl. Lex nr 75481). Stosownie do art. 246 § 2 pkt 2 p.p.s.a. osobie prawnej, a także innej jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej może być przyznane prawo pomocy w zakresie częściowym - gdy wykaże, że nie ma dostatecznych środków na poniesienie pełnych kosztów postępowania. Powyższe oznacza, że na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania braku możliwości poniesienia kosztów postępowania. Osoba prawna oraz inna organizacja nieposiadająca osobowości prawnej powinna wykazać nie tylko, że nie ma środków na poniesienie tych kosztów, ale także, że nie ma ich, pomimo iż podjęła wszelkie niezbędne działania by zdobyć fundusze na pokrycie wydatków (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2006, s. 504). W przedmiotowej sprawie skarżący strona skarżąca nie wykazała, że podjęło czynności zmierzające do zabezpieczenia środków finansowych na pokrycie kosztów postępowania sądowego. Jeżeli działalność P. zakłada udział w postępowaniach przed organami państwowymi, samorządowymi i sądowniczymi (§ 125 pkt 1-3 Statutu), to działalność taka wiąże się z obowiązkiem uiszczenia kosztów postępowania sądowego. A zatem P., którego statutowa działalności polega m. in. na prowadzeniu sporów sądowych, powinno liczyć się z obowiązkiem ponoszenia związanych z tym kosztów. P. powinien więc wziąć pod uwagę swój udział w postępowaniach sądowych i zgromadzić na ten cel odpowiednie środki. Zgodnie z generalną zasadą postępowania przed sądami administracyjnymi, każdy podmiot wszczynający postępowanie przed sądem musi liczyć się z koniecznością poniesienia kosztów tego postępowania. Przyznanie prawa pomocy powinno zatem sprowadzać się do wypadków, w których zdobycie przez stronę środków na sfinansowanie udziału w postępowaniu sądowym jest obiektywnie niemożliwe. Pomoc finansowa ze strony Państwa przysługiwać będzie jedynie podmiotom, które nie mogą - z powodów od siebie niezależnych - pozyskać środków koniecznych do prowadzenia postępowania sądowego, a nie podmiotom które dobrowolnie zaniechały pozyskiwania tych środków. Zaznaczyć należy, iż majątek P. stanowią: nieruchomości, ruchomości, środki pieniężne oraz inne prawa majątkowe (§ 166 pkt 2 Statutu P.). W myśl zaś §168 pkt 1 i 2 Statutu wysokość składki członkowskiej i wysokość wpisowego ustala Krajowa Rada w drodze uchwały. Z przepisów tych wynika, iż strona skarżąca ma możliwość uzyskiwania dochodów chociażby ze składek członkowskich, czy prowadzenia działalności gospodarczej (§ 177 Statutu). Opłacanie składek należy do sfery decyzyjnej danej organizacji. Wpis od skargi w niniejszej sprawie wynosi 2000 zł (zarządzenie - k. 11 akt). Okoliczność, iż Zarząd nie miał możliwości wprowadzenia do porządku obrad punktu dotyczącego zdolności partycypowania w kosztach sądowych w sprawach dotyczących statutowej działalności Związku nie jest argumentem wskazującym na konieczność zwolnienia skarżącego od ponoszenia kosztów sądowych. Przerzucanie ciężaru funkcjonowania P. na Państwo przez uzyskanie zwolnienia od kosztów sądowych powoduje, że faktycznie działalność P. finansowana jest ze środków publicznych, a to prowadzi do zaprzeczenia zasady, że Związek prowadzi działalność na bazie własnego majątku. Skoro P. chce aktywnie realizować cele statutowe, to winien liczyć się ze związaną z tym koniecznością ponoszenia kosztów. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. oddalił zażalenie.