II OZ 803/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2006 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. C. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 518/06 w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 18 stycznia 2006 r., zn. [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w Warszawie pismem z dnia 2 marca 2006 r. wniosła skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia 18 stycznia 2006 r., którą utrzymano w mocy wydaną z upoważnienia Prezydenta m.st. Warszawy decyzję z dnia 14 listopada 2005 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu J. C. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym przy ul. [...] w Warszawie. W skardze tej, Spółdzielnia wniosła, na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na możliwość spowodowania obsunięcia się skarpy lub naruszenia jej stabilności i stworzenia możliwości wystąpienia katastrofy budowlanej przez zarysowanie się konstrukcji lub zawalenie się części lub całości budynku przy ul. [...]. Postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wstrzymał wykonanie decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 18 stycznia 2006 r. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, iż we wniosku oraz w skardze (wniesionych jednym pismem) Spółdzielnia powołała się na opinię techniczną, z której wynika, że planowana inwestycja może stanowić zagrożenie dla istniejącego budynku Spółdzielni przy ul. [...], jednak opinia ta nie posiadała akceptacji Stołecznego Biura Ochrony Środowiska i z tej przyczyny nie została wzięta pod uwagę przez organy administracji. Zdaniem Sądu I instancji, przedstawiona przez inwestora opinia geotechniczna, posiadająca akceptację Stołecznego Biura Ochrony Środowiska, nie może wyłącznie deprecjonować wartości opinii sporządzonej na zlecenie skarżącej Spółdzielni. Tym samym Sąd uznał argumentację organów administracji za niewystarczającą do uznania, że w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji nie powstanie znaczna szkoda, bądź trudne do odwrócenia skutki i wstrzymał wykonanie decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 18 stycznia 2006 r. Na to postanowienie inwestor J.C. wniosła w dniu 10 maja 2006 r. zażalenie. W zażaleniu tym skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia w całości lub wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia z dnia 24 kwietnia 2006 r. oraz o zobowiązanie Spółdzielni do wpłacenia kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora. W zażaleniu J. C. podniosła, że w sprawie przedstawione zostały wszystkie wymagane przepisami Prawa budowlanego dokumenty, a postępowanie w sprawie, na skutek licznych wniosków i skarg Spółdzielni, toczy się od 2003 r., co uniemożliwia J. C. swobodne korzystanie z nieruchomości. W odpowiedzi na zażalenie Spółdzielnia wniosła o oddalenie zażalenia J. C. jako niezasadnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie ma usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek strony postanowić o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Należy zauważyć, że wniosek skarżącej Spółdzielni o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wniesiony został w oparciu o art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. (w skardze błędnie wskazany jako art. 61 ust. 2 pkt 1 p.p.s.a.), z uwagi jednak na umieszczenie wniosku w skardze skierowanej do wojewódzkiego sądu administracyjnego jego rozpoznanie przez Sąd postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2006 r. nie narusza prawa. Niebezpieczeństwo wystąpienia negatywnych skutków wykonania zaskarżonego aktu, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. przed rozpoznaniem sprawy przez sąd, występuje w sytuacji, w której zaskarżony akt zostanie wykonany, a następnie w wyniku uwzględnienia skargi zostanie uchylony. W przypadku inwestycji budowlanych może prowadzić to do sytuacji, w której inwestycja zostanie zrealizowana w części bądź w całości, a w wyniku rozpoznania sprawy przez sąd okaże się, że nie były spełnione warunki decydujące o legalności prowadzonych robót budowlanych. Z reguły taka sytuacja wiąże się zatem z wyrządzeniem znacznej szkody po stronie inwestora lub powstania trudnych do odwrócenia skutków. Innym przypadkiem negatywnych konsekwencji wstrzymania bądź odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę mogą być dotknięci inni uczestnicy postępowania (poza inwestorem), o których mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Negatywne następstwa stanowiące przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu mogą objąć więc zarówno inwestora jak i inne strony postępowania. Z tej przyczyny wstrzymanie bądź odmowa wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę wymaga dokonania skrupulatnej oceny konsekwencji, jakie spowoduje orzeczenie w tej kwestii. Sąd musi zatem wziąć pod uwagę interesy wszystkich stron postępowania, a nie wyłącznie okoliczności wskazywane przez skarżącego we wniosku. Z uzasadnienia postanowienia o wstrzymaniu lub odmowie wstrzymania decyzji o pozwoleniu na budowę powinno zatem wynikać, że Sąd ocenił także interesy innych podmiotów i przeprowadził szczegółową analizę argumentów stron. Natomiast z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Sąd odniósł się wyłącznie do okoliczności powołanych we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, tymczasem nie wziął pod uwagę skutków, jakie powoduje wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji po stronie inwestora, uprawnionego do rozpoczęcia robót budowlanych w oparciu o ostateczną decyzję. Tymczasem przepis art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016, t.j.) umożliwia uzależnienie wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę (o co wniosła inwestor J. C. w zażaleniu na zaskarżone postanowienie) od złożenia kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora. Z przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia motywów rozstrzygnięcia Sądu nie wynika, aby Sąd rozważył też taką możliwość. Sąd powinien wskazać w uzasadnieniu podstawy świadczące o celowości podjętego rozstrzygnięcia nie pomijając wskazania odmowy przyznania racji interesom inwestora. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności, z czego wynika konieczność rzetelnego uzasadnienia wniosku przez skarżącego, a po stronie Sądu rodzi obowiązek wyważenia sprzecznych interesów i następstw wstrzymania wykonania decyzji dla wszystkich uczestników postępowania. W tej sytuacji należy uznać zażalenie za usprawiedliwione. Instytucja procesowa wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie może niweczyć prawa, jakie wynika z brzmienia art. 4 Prawa budowlanego, co miał też na uwadze ustawodawca, wprowadzając możliwość uzależnienia wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji postanowienia w oparciu o art. 185 § 1 w zw. z art. 197 p.p.s.a.