II OZ 854/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Polskiego Stowarzyszenia na rzecz O. w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 lipca 2024 r. sygn. II SA/Ke 251/24 o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi K. J. na postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 28 lutego 2024 r. znak: ... w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki postanawia: 1) uchylić zaskarżone postanowienie; 2) dopuścić Polskie Stowarzyszenie na rzecz O. w K. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania. Postanowieniem z dnia 24 lipca 2024 r. sygn. II SA/Ke 251/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., na podstawie art. 33 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a."), odmówił Polskiego Stowarzyszenia na rzecz O w K. dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi K. J. na postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 28 lutego 2024 r. w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki. W uzasadnieniu powyższego postanowienia wskazano, że K. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skargę na postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z 28 lutego 2024 r. w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki w decyzji tego organu z 15 grudnia 2023 r. w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Pismem z 18 lipca 2024 r. Polskie Stowarzyszenie na rzecz O. w K. wniosło o dopuszczenie go do udziału w charakterze uczestnika w postępowaniu w sprawie "pozwolenia na budowę". W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że § 6 pkt d, e, f, g, j i q regulaminu Stowarzyszenia świadczą o tym, że sprawa dotyczy zakresu jego regulaminowej działalności. Szczególnie wskazują na to punkty f i g, które stanowią, że celami Stowarzyszenia są przeciwdziałanie zagrożeniom ze strony instalacji rozumianych zgodnie z ustawą Prawo ochrony środowiska oraz obiektów budowlanych, budowli, urządzeń budowlanych rozumianych zgodnie z ustawą Prawo budowlane, masztom antenowym oraz innych przedsięwzięć, wyrobów, systemów, technologii i urządzeń wytwarzających lub przyczyniających się do wytwarzania lub mogących wytwarzać czynniki szkodliwe lub potencjalnie szkodliwe dla środowiska i zdrowia publicznego (w tym np. pola elektromagnetyczne, infradźwięki) i przeciwdziałanie budowie, rozbudowie, przebudowie, montażu, zakładaniu, modernizowaniu i użytkowaniu oraz projektowaniu, powstawaniu, produkcji i promowaniu instalacji rozumianych zgodnie z ustawą Prawo ochrony środowiska oraz obiektów budowlanych, budowli, urządzeń budowlanych rozumianych zgodnie z ustawą Prawo budowlane, masztom antenowym oraz innych przedsięwzięć, wyrobów, systemów, technologii i urządzeń przyczyniających się do wytwarzania lub wytwarzających czynniki jakkolwiek oddziałujące na środowisko i zdrowie publiczne (w tym np. pola elektromagnetyczne, infradźwięki), jeżeli nie istnieją niezbite dowody nieszkodliwości dla środowiska i zdrowia publicznego wytwarzanych przez nie czynników i innych skutków ich funkcjonowania. Z kolei punkt e stanowi, że celem Stowarzyszenia jest mądre, zrównoważone i zdrowe kształtowanie środowiska i zagospodarowywania przestrzeni zgodnie z takim kształtowaniem oraz ich promocja, a punkt j, że celem Stowarzyszenia są działania na rzecz udziału społeczeństwa w procedurach decyzyjnych, w szczególności przed organami władzy publicznej. Organizacja podniosła, że nie zgadza się na powstanie stacji bazowej. Zaznaczyła, że tego typu inwestycje ze swej natury są szkodliwe dla środowiska i zdrowia publicznego oraz zaburzają ład przestrzenny, a Stowarzyszenie sprzeciwia się niezrównoważonemu i bezzasadnemu lokowaniu tego typu inwestycji - jak zapewne w niniejszej sprawie. Wnioskodawca wyraził sprzeciw wobec udzielenia pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji. Dodał, że decyzja o pozwoleniu na budowę najpewniej nie mogła być nawet wydana, bowiem dokumentacja inwestora w bardzo wysokim stopniu prawdopodobieństwa, nie spełnia wymogów prawnych, a decyzja o ustaleniu lokalizacji dla inwestycji nie określa należycie rodzaju inwestycji i jej parametrów. Ponadto zdaniem Stowarzyszenia w niniejszej sprawie najprawdopodobniej nie ustalono osób, które powinny być jego stronami, co narusza ich prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wskazał na treść art. 33 § 2 p.p.s.a. i zaznaczył, że systemowa wykładnia powyższego przepisu prowadzi do wniosku - prezentowanego zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych - że organizacja społeczna nie może stać się uczestnikiem takiego postępowania sądowoadministracyjnego, które dotyczy kontroli decyzji wydanej w postępowaniu, w którym ustawodawca wykluczył udział organizacji społecznych (por. M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 319 oraz powołane tam piśmiennictwo i orzecznictwo). Dotyczy to w szczególności postępowań w sprawach ze skargi na decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Wynika to z treści art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 9 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 725), który wyłącza możliwość dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę (wyłącza możliwość zastosowania art. 31 k.p.a., który reguluje udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym). Skoro więc w sprawach dotyczących pozwoleń na budowę organizacja społeczna nie może brać udziału, to tym samym nie może ona przystąpić do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z 29 lutego 2008 r., II OZ 84/08). Ponadto w doktrynie wskazuje się, że zdolność sądowa organizacji społecznej powiązana jest z możliwością dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym, którego wynik podlega sądowej kontroli (zobacz: M. Niezgódka- Medek [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, dostępny w systemie LEX). Nie jest bowiem racjonalne, aby dopiero na etapie kontroli legalności decyzji administracyjnej mogła ona prezentować swoje stanowisko. Pod uwagę należy wziąć także okoliczność, że gdyby Sąd uchylił zaskarżony akt, to w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w wyniku tego wyroku organizacja społeczna ponownie nie mogłaby brać udziału (tak post. NSA z 11 stycznia 2022 r., II OZ 910/21). Skoro więc przepis szczególny wyłącza możliwość dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym, to nie jest również możliwe dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ubocznie Sąd zaznaczył, że niniejsze postępowanie dotyczy postanowienia w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki w decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr ..., położonej przy ulicy W. w K., a nie jak stwierdzono we wniosku - pozwolenia na budowę. Tak więc niniejsza sprawa powiązana jest z postępowaniem, w którym została wydana powyższa decyzja, niemniej jednak wnioskodawca powinien wykazać, że sprawa ze skargi na postanowienia w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki dotyczy statutowej działalności Stowarzyszenia. Sąd ma natomiast obowiązek badać, czy dopuszczenie do udziału służy podstawowemu celowi wprowadzonego przez art. 33 § 2 p.p.s.a. rozwiązania - tj. zapewnieniu kontroli społecznej nad postępowaniem. Zatem udział organizacji społecznej w sprawie innych osób nie może służyć interesom samej organizacji lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniami administracji. Tymczasem wskazane przez Stowarzyszenie we wniosku cele, nie zostały powiązane z możliwymi sposobami realizacji wskazanego powyżej celu w przedmiotowym postępowaniu sądowoadministracyjnym, które stanowiłyby o zabezpieczeniu wartości obiektywnego porządku prawnego. Dlatego też Sąd nie podzielił stanowiska wnioskodawcy, że niniejsza sprawa w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki dotyczy statutowej działalności Stowarzyszenia. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosło Polskiego Stowarzyszenia na rzecz O w K., zarzucając naruszenie: 1. art. 33 § 2 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez bezzasadne odmówienie dopuszczenia Stowarzyszenia do postępowania, w sytuacji gdy w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie obowiązuje art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego, a żaden przepis nie wyłącza udziału organizacji społecznych w sprawach dot. pozwoleń na budowę przed Sądami administracyjnymi, a więc postanowienie o odmowie dopuszczenia, które oparło się właśnie na takich przesłankach, a nie na tym, czy za dopuszczeniem przemawiają cele statutowe Stowarzyszenia, jest bezpodstawne, 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sprzeczne wyjaśnienia w uzasadnieniu orzeczenia, gdyż z jednej strony podano, że art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego uniemożliwia dopuszczenia Stowarzyszenia w postępowaniu, a z drugiej strony stwierdzono, że za dopuszczeniem nie przemawiają cele regulaminowe Stowarzyszenia, nie odnosząc się jednocześnie do argumentacji Stowarzyszenia zawartej we wniosku oraz do przepisów regulaminu Stowarzyszenia. Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu oraz o zwrot kosztów postępowania zażaleniowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługiwało na uwzględnienie. Zasadny okazał się zarzut wskazujący na naruszenie art. 33 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U.2024.725 ze zm., dalej Prawo budowlane), bowiem Sąd Wojewódzki mylnie przyjął w zaskarżonym postanowieniu, że skoro w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę organizacja nie może brać udziału, to tym samym nie może być dopuszczona do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zgodnie z art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Z kolei w myśl art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego przepisu art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Trafnie w zażaleniu zwrócono uwagę na wyrażone w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym przy rozpoznawaniu wniosku organizacji społecznej w trybie art. 33 § 2 p.p.s.a. brak jest podstaw do stosowania przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a., a tym samym w postępowaniu sądowym nie ma również zastosowania art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego, który odwołuje się do art. 31 k.p.a. (zob. postanowienie NSA z 26 sierpnia 2011 r. II OZ 706/11). Należy przyjąć, że w sytuacji gdy przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. wyraźnie określa jaka jest przesłanka dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej (sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności), to nie jest zasadna odmowa uwzględnienia wniosku tylko z tej przyczyny, że w myśl art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego nie był dopuszczalny udział organizacji społecznej w sprawie pozwolenia na budowę. Zauważyć przy tym trzeba, że jeżeli stosowanie art. 28 ust. 3 wymaga również uwzględnienia art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, to trudno byłoby przyjąć, że ocena w takim zakresie mogłaby być dokonywana w postępowaniu incydentalnym związanym z wnioskiem organizacji społecznej, złożonym na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. Jednocześnie zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, że przy ocenie spełnienia przesłanki z art. 33 § 2 p.p.s.a. nie wystarczy jedynie stwierdzenie, że sprawa dotyczy "zakresu jej statutowej działalności", ale konieczne jest zbadanie, czy udział organizacji społecznej służy podstawowemu celowi wprowadzonego przez ten przepis rozwiązania, to jest zapewnieniu kontroli społecznej nad postępowaniem (por. postanowienie NSA z 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt II OSK 539/23). W niniejszej sprawie istotne znaczenie miało postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2024 r. II OZ 613/24, w którym wyrażono pogląd, iż przesłanki uzasadniające ewentualny udział organizacji społecznej w postępowaniu sądowym wynikają z przepisów art. 33 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 9 p.p.s.a., a nie z art. 28 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego. Niezależnie od tego, że za trafną należało przyjąć wykładnię wymienionych przepisów wyrażoną w powyższym postanowieniu, to dodatkowo ma ono ścisły związek z niniejszą sprawą. Mianowicie postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2024 r. sygn. akt II OZ 613/24 Polskie Stowarzyszenie na rzecz O. w K. dopuszczone zostało do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi K. J. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 25 marca 2024 r. znak: ..., którą Wojewoda Świętokrzyski, po rozpatrzeniu odwołania K. J., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Kielce Nr ... z 15 grudnia 2023 r., zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą spółce P4 Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej P4 "..." wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr ewid. ..., położonej w obrębie ... przy ul. W. w K., sprostowanej postanowieniem Prezydenta Miasta Kielce z 12 stycznia 2024 r. znak: ... Tymczasem skarga wniesiona w przedmiotowej sprawie dotyczy właśnie postanowienia Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 28 lutego 2024 r. utrzymującego w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Kielce z dnia 12 stycznia 2024 r. w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki w swojej decyzji z dnia 15 grudnia 2023 r. W takim stanie sprawy należało uznać, że niniejsza sprawa powiązana jest z postępowaniem, w którym została wydana decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej Zauważyć trzeba, że podniesione w skardze zarzuty są ściśle powiązane z decyzją wydaną 15 grudnia 2023 r. i nakierowane zostały na kwestię sporną, czy organ dokonał sprostowania błędów pisarskich i oczywistych omyłek, czy też zmianie uległy merytoryczne aspekty decyzji. Mając zatem na uwadze, ww. ścisłe powiązanie wspomnianej decyzji i zaskarżonego postanowienia nie można wykluczyć, że działania Stowarzyszenia będą miały znaczenia dla interesu ogólnospołecznego. Dlatego należało dopuścić Polskie Stowarzyszenie na rzecz O. w K. do udziału w charakterze uczestnika postępowania w sprawie dotyczącej skargi na postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 28 lutego 2024 r. w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki, podzielając ocenę zawartą w postanowieniu II OZ 613/24 co do związku zakresu statutowej działalności organizacji ze sprawą pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Mając zatem na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznając zasadność zażalenia, na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 2 i art. 33 § 2 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. Odnosząc się do wniosku zawartego w zażaleniu w zakresie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, należy stwierdzić, że zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, co do zasady nie jest uprawniony do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego w orzeczeniu, które nie jest jednym z orzeczeń, o których mowa w art. 209 p.p.s.a. Brak jest w tym przepisie podstaw do zamieszczania orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania w innych orzeczeniach, kończących postępowanie w danej instancji, niż wymienione w tym przepisie (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07). ----------------------- 7